从三网融合看管理体制与管制改革
本文章原发于2006年10月20日
各国管制方式和组织形态尽管有很大差别，但有一点是相同的，即三网融合在技术和业务模式上有了长足发展，并且正在深刻地影响和改变着相关的市场。本文旨在探讨有关“三网融合”管制的核心问题，并尝试对德国、奥地利和中国的管制经验与模式进行比较分析，希望对中国电信行业管制有所帮助。
技术趋同与三网融合趋势明显
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“三网融合”通常被理解为传统上相对独立的三种业务——电信业务、互联网和广播电视的互相融合。这一融合的实现，从技术上讲来源于两个方面：
首先是传统的电信网络运营商拓展其业务范围，其提供的服务从传统的语音服务和单纯的数据服务扩展到宽带互联网并进一步深入到“内容”服务领域。新的传输技术，尤其是随着DSL网络技术的升级、VDSL技术的应用，使得采取诸如IPTV方式传输电视节目得以实现。通过这一方式，电信运营商得以开展一种新的商业模式，即从原来的基于个体通信的业务模式扩展到接近于广电的大规模传播业务模式。
其次是广播电视提供商也在拓展业务领域，长期以来，广播电视提供商的传统业务是广播信号和广播内容传输。近来，网络技术的升级提高了有线信道双向传输能力，有线电视提供商扩展其业务范围，开始提供宽带互联网和语音传输服务。
尽管来源于不同的服务提供商并且所基于的技术平台也不尽相同，但上述两种业务模式提供的服务内容却几乎是一致的。技术的发展、市场的变化为管制带来了新的挑战，原有的广电和电信管制政策必须进行相应的调整。电信领域传统的管制重点是对网络等基础设施进行经济性管制。而广电管理则集中于对广播内容的管制，注重监管的社会、文化职能。在西欧，广播管制多与思想多元化、本地意识、消费者保护、青少年保护以及个人隐私保护等方面相关联。中国的广电管理多从意识形态、内容安全等角度考虑。过去由于两个行业在业务上不存在交叉，因此无需建立统一的管制体制。然而，随着技术趋同的发展，这种情况发生了改变。一方面，技术发展促使电信企业提供IPTV等类型的内容传播业务，另一方面，广电企业将业务扩展到宽带互联网和语音通信。这种发展趋势要求将现有分割的管制方式进行融合，进而构建更为协调有效的管制体制。
对“三网融合的管制”进行具体分析，应明确三个基本问题，即管制的对象，管制的机构，管制的实施。针对电信网络和广电网络，为解决三网融合管制，不同的管理制度和管制模式所给出的答案可能是不同的，这就可能会产生一系列不同的“管制模型组合”。
德国、奥地利和中国管制比较
1、 德国
针对电信和广播两个领域，在德国各自存在独立的法律规定，并据此建立了各自独立的管制制度。尽管如此，两个管制体系之间也存在重叠区域，即频率管理。由于进行广播传输业务也需要获得频率，因此在提出频率使用规划以及频率分配方案时，应当同时兼顾电信产业和广电产业两方面的需求。在德国，《电信法》是制定有关频率分配方案的法律依据，而频率使用规划则包含了频率使用分配的具体细节。广播系统中的频率分配也同样需要频率使用规划。这份规划专门针对所传播节目内容来说明是否应当向公立或者私立广播电视提供者分配频率。
《电信法》规定，联邦政府有权依法制定频率分配方案，而频率使用规划则由具体管制机关（即联邦电力、煤气、电信及邮政管制局：简称联邦网络管制局）来制定。关于广播系统的频率分配方案，需要取得联邦参议院的批准。联邦参议院由各联邦州的代表组成，其参与广播频率分配的审批是联邦主义精神在广播管理领域的体现。由此可见，从根本上讲，联邦的管辖权主要是针对电子通信的技术方面，而对于广播系统，则涉及到各联邦州的职权，需要各州的政治代表进行参与决策。“频率分配方案”和“频率使用规划”体现了《电信法》第2条关于“管制和目的”的规定。据此规定，管制的目的之一在于确保频率资源的有效充分和毫无障碍地应用。在这一点上，德国立法的宗旨之一在于强调电信管制的关键是网络基础设施的管制，而并非是对内容的管制。而广播管制则涉及到各联邦州的权限。(责任编辑：admin)
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