从三网融合看管理体制与管制改革(6)

广电总局在2004年出台了《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（第39号令）。这一规章将广电管理的对象扩展为互联网、移动通信网、固定通信网、微波通信网、有线电视网、卫星或其他城域网、广域网、局域网等信息网络上传输的视听节目，设立了视听节目服务许可制度。这一规章的颁布与实施，在一定程度上造成了广电总局与信息产业部管理职责的冲突。

毫无疑问，为适应网络融合的趋势，中国广电与电信分立监管的格局必然会被打破。在近期内，比较现实的做法是允许广电和电信网络的双向准入。要实现这一目标，需要两个部门之间进行深入探讨、协商，在中国的政治体制下，更需要国务院层面进行统一协调。从长远来讲，设立融合的管制机构，对融合的网络和内容分别监管是比较有效的做法。

德、奥、中三国管制 比较与借鉴

通过对德国、奥地利和中国三国广电和电信管理体制的描述，我们可以看出，德国、奥地利的管理体制有别于中国的管理体制，这些做法也可以为我们提供一些借鉴，主要表现在以下方面：

第一，网络和内容分别监管。由于德国、奥地利都是欧盟的成员国，欧盟2002年的电子通信指令系列确定了对电子通信网络和内容分别管理的原则。这个原则在欧盟成员国体现的方式不尽相同，如德国2004年《电信法》充分贯彻了这一原则，规定对电子通信网络，包括广播电视行业的网络传输、频谱分配由联邦网络管制局（“BNetzA”）依据《电信法》统一实施。奥地利则通过广电管制机关和电信管制机构的配合来实施。

网络和内容分别监管对解决中国广电总局和信息产业部职能的交叉冲突有现实的借鉴意义。将三网融合环境下的网络监管职能由信息产业部行使，内容监管由广电总局行使，既能避免冲突，又能使各自发挥优势，分工协调，不失为一种好的办法。

第二，技术中立的原则。德国、奥地利对电子通信网络的监管遵循技术中立的原则，无论是电信的移动网、固定网还是广电的卫星网络、有线网络，都被纳入统一的电子通信网络管理体系，实施统一的监管。

对网络管理采用技术中立的原则对中国尤其有借鉴意义，在传统电信网与广播电视网络面对融合的环境下，技术中立原则不仅能有效协调广电总局与信息产业部的分工，统一对资源进行规划管理，而且能够促进技术融合，鼓励技术创新。

第三，竞争管制与行业管制的协调。德国、奥地利按照欧盟总体要求，以保护消费者利益、促进竞争为监管的主要目标，注重行业监管与竞争监管、事先监管与事后监管的协调。他们认为，政府管制的主要目标是促进竞争，在竞争充分的市场，消费者的利益会被竞争者充分考虑。在竞争管制与行业监管的关系处理上，他们认为应该尽量减少行业管制，只有在竞争管制无法触及或失灵的情况下，再施以行业监管。为此，他们制定宽松的市场准入政策。在对市场竞争状况评估的基础上，只对各个业务市场的SMP（SignificantMarketPower显著市场力量）企业从行业管制的角度施加管制令。德国、奥地利都按照欧盟的统一要求，对划分了18个细分市场，并进行了市场评估，确定为SMP的运营商施加管制令。在18类市场中，包括“向终端消费者提供广电节目的广播传输服务”。

目前，中国的反垄断机制还没有建立，对广电和电信领域主导运营商的监管政策存在事实上的缺失，借鉴两国竞争管制的方法对创造健康的市场环境有很重要的意义。

在分析了三国广电和电信管制的主要区别之后，我们同时看到，这三个国家在对广电、电信的管制方面也有一些共同特点，即广电和电信管制分别由相对独立的管制机构基于不同的法律进行管理，广电的管制侧重于文化、社会职能，电信的管制侧重于对网络的经济性监管。而正是广电和电信管制主体的分立，对三网融合的管制带来了挑战。因此，从上面的分析我们可以看到，三国都在试图探索新的管制方式，其中制定面向融合业务的法律规范、设立融合的管制机构是各国在融合管制方面所作的共同尝试。