发改委史炜：以发展的眼光看中国电信业(3)

在这个阶段，中国在电信领域的思想跟进远远超过以往任何时期，国家对信息通信技术的战略也清晰明确。但是，更大的挑战来自于电信业以外的宏观经济环境的变化，这使中国电信企业再次面对全新的挑战。尤其是2008年以美国为主体的全球性金融危机，引发了我国对改革与发展方式的思考，促使我们反思以下问题：

其一，我们所选择的发展方式是否存在缺陷？

由于加入WTO后，我国的电信业始终以做大做强为主线，因此，不论是在政策支持层面还是在管制层面，对发展方式的基本要求均以“保护式规模发展”为主。我们在选择发展方式上一直坚持鼓励电信运营商成为综合信息服务提供商，但忽略了这种试图大包大揽的运营方式事实上是在破坏市场合理分工及资源的有效配置。我们在市场结构调整上一直希望采取国外“以控制市场份额来消除垄断”的方式，但是，一直没有明确地划分清楚当前的垄断是属于行政性垄断，还是市场竞争性垄断，是国有体制必然存在的垄断，还是市场要素分配失衡导致的垄断，由此，转变发展方式就难以找到一个明确的出发点和落脚点。

其二，对开放的理解是否存在偏差？

10年来，中国电信业的发展，在对外开放节奏上的把握基本是适度的，尽管在技术上我们仍受制于欧美国家，但在市场控制上，我们基本在开放消费市场和终端产品的同时，努力地改变对欧美跨国公司的技术依赖，加大中国自主知识产权的研发投入。在中国通信市场高速发展的进程中，中国所拥有的对外合作筹码不断增加。

当然，受我国宏观产业政策和仍存在过强干预主义的影响，10年来，我国电信服务业对内开放的程度远未达到市场化发展的要求，特别是如何引入国内非公资本进入国有电信业的核心业务与核心运营，一直是一个难以攻破的禁区，内部开放的不充分严重阻碍了对外开放的进程，并因电信业内部核心业务市场的垄断破坏了国内有效竞争市场的形成，阻碍了通信产业多元化资本体系的建立，特别是在市场优化上，进一步拉大了与欧美国家在市场体制上的差距。这应是入世10年决策层认真反思的问题。

其三，对竞争方式的选择是否存在盲目相信西方传统自由经济思想的问题？

加入WTO后，许多专家坚信，只有尽快建立自由竞争市场，中国的电信业才可能彻底打破垄断，认为政府的干预应尽快消除。但是，在经历了2008年的金融危机后，原教旨自由经济已被彻底颠覆，新的国家干预重新抬头，特别是在国家重大产业领域，欧美国家的政府干预甚至超过历史上的任何时期。与此同时，全球性的开放市场呼声并没有削弱，产业融合、跨国融合、资本融合的势头同样超过以往任何时期。面对这样的变化，中国电信业的改革开放迫切需要新的市场理论和开放理论做指导，国家干预的方式也面临诸多操作方式的调整。

其四，对国有垄断电信业的改造是否必须从切割股权入手？

加入WTO后，建立开放体系的基本思路是引入多元化投资，允许海外和民营经济进入电信业。但是，大量政策出台后，可操作性均不强，其中，最主要的原因是，打破垄断在传统概念中就需要稀释国有股权，或转让国有股权。但是，至2010年年底，中国三大电信运营商的市值均已达数千亿元，如此庞大的资产规模在现实操作中是很难通过切割或购买股权来完成的。因此，总结10年来的发展和改革经验，我认为下一步的改革与其在股权改造上做杯水车薪的事，不如在业务和服务内容的切割、外包、转售、虚拟运营方面寻求突破。

其五，对民营资本进入电信业究竟是以业务范围还是市场运作能力来决定进入方式？

关于鼓励和支持民营经济进入垄断行业的国家条例已经出台，相关的支持政策也不断推出。但是，最终民营经济仍被拒之门外。究其根本原因，就在于我国电信业在实施对民营企业开放中，仍把民营资本和民营投资作为电信产业的补充运营方式，基本没有认定民营经济的合法权利。其实，民营经济与国有经济仅仅是股权所有者的不同，并没有高低之分。如果我们的改革仍不能把国企和民企放在同一地位上，就很难落实民营经济进入电信产业的操作方案。

从改革的顶层设计看，民营经济不受门槛限制地进入垄断行业领域，是中国是否具备市场经济地位的重要标志。而市场是可以将股权、投资权、业务权、管理权进行有效分割和重新配置的，如果仍以设置业务范围的方式支持民营经济进入电信业，民营经济不但继续被拒在门外，打破国有垄断也只能是一句口号。

垄断领域、垄断性业务和前沿性业务对民营经济开放，涉及的是我国经济体制改革的深层内容和市场体制建设的创新内容。从产业发展和技术进步讲，垄断性行业和民营企业的不公平待遇，对产业跨越式发展以及技术进步的破坏是毁灭性的。发达国家几乎所有的重大产业和技术创新均来自国家赋予中小企业同等的国民待遇，微软、谷歌、苹果、诺基亚都是典型的案例，包括在物联网、云计算中的甲骨文等。中国在入世10年间，虽然给予民营企业诸多鼓励政策，但基本前提都是限制其进入的领域和范围。现在，包括决策层的一些官员和学者都误认为民营企业没有足够的资金和技术进入电信业及其他垄断性行业，这是非常传统、落后、行政性的思维方式。中国民营电信企业这10年之所以做不强、做不大，最根本的原因是政策限制和产业歧视。因为存在限制和歧视，不论银行资本、风险投资还是其他社会资本，都心有余悸，很难大规模地投资民营电信企业，而民营电信企业在缺少资本市场的支持下，即便拥有再好的技术、再强大的研发能力、再具竞争优势和市场吸引力的发展机制与专业人才，也很难扩大规模，更难以公平地与国有电信公司进行市场交易。华为的成功是一个特例。这一点，在中国入世10年后我们必须认真反思。否则，再过10年，中国仍然不可能诞生乔布斯和比尔·盖茨式的人物。

其六，对电信监管政策我们是否已被行政干预这副枷锁捆绑窒息？

目前，我们需要讨论的尚不是监管内容问题，而是我们如何科学地界定适合中国电信监管的基本条件。

由于我国目前的市场环境中，市场公平在电信、石油、电力、铁路、民航、金融、保险中都基本不存在，有效竞争也因法律、法规的不健全，以及垄断对弱小企业的压制而难以形成，破坏市场要素的行为因部门割裂和地方行为更是屡禁不止，因此，如果仅从现有的环境出发来建立监管体制，只能把决策者和执行者推进死胡同。

事实上，最有效的监管并非产生于政府的政策，也不可能来自于专家的闭门造车，而是来自于开放市场的博弈，这是上百年来市场经济发展的最重要历史经验之一，我国入世10年电信业翻天覆地的变化以及政策的不断完善，其实根本动力来自于市场的催化。用市场博弈来建立监管体系，政府淡化了既是法律制定者又是执法者的行为，让市场关系的变化来修正监管内容，政府执法就更具有公平性和可操作性，政府干预也可以逐步由行政性的过度干预转向依法办事的有效干预，并以此完善政府行政管理职能。

要实现由市场来推进监管，开放国内电信市场是必须完成的首要任务，是纲举目张的必备措施。开放不是单纯地搞自由经济，而是要在公平的基础上设计科学的产业进入标准，在这个基础上，电信监管部门应初步具备独立监管、依法监管的能力。尽快将监管机构从行业部委分离，成立由国家单设的独立机构。(责任编辑：admin)