中国煤炭进出口政策调整空间渐窄

近年来，在国民经济长期平稳快速发展带动下，我国煤炭消费持续保持旺盛增长势头，煤炭出口逐年下降，煤炭进口则快速增加。截止到2010年，我国煤炭出口量已经由2003年最高时的9388万吨，逐步回落至1903万吨，下降79.7%，我国煤炭进口量则由2003年时的1076万吨，快速上升至16478万吨，增长14.3倍。

煤炭进出口发生巨大变化的背后，是近年来煤炭进出口政策的不断调整。

一方面是煤炭出口政策不断收紧。2004年，发改委、商务部和海关总署联合制定了《煤炭出口配额管理办法》，开始对煤炭出口实行配额管理，当年下发煤炭出口配额8000万吨，此后煤炭出口配额整体上呈下降趋势，2010年全年仅下发煤炭出口配额2550万吨，今年煤炭出口配额虽然有所回升，但也只有3800万吨。在对煤炭出口进行配额管理的同时，煤炭出口关税也在不断调整。2004年1月1日开始，煤炭出口退税率由13%下调至11%；2005年5月1日，出口退税率进一步下调至8%；2006年9月15日正式取消煤炭出口退税；2006年11月1日开始，对炼焦煤出口征收5%的出口暂定关税；2008年8月20日开始，对所有煤种征收10%的出口暂定关税。可以说，正是在配额和关税双重调节作用下，2004年以来我国煤炭出口逐年下降，直到2010年，煤炭出口降至1903万吨。

另一方面是煤炭进口政策不断放松。2005年1月1日开始，将炼焦煤进口关税暂定税率下调为零，动力煤和无烟煤进口仍然分别征收6%和3%的进口关税；2005年4月1日开始，动力煤进口执行3%的暂定关税税率；2006年11月1日开始，将炼焦煤之外的其他煤种进口关税暂定税率统一下调至1%；2008年1月1日开始，所有煤炭进口关税暂定税率下调至零。煤炭进口关税逐步下降，直至取消，对近年来我国煤炭进口不断增加起到了重要作用。

目前，我国煤炭出口已经得到了有效控制，如果未来要进一步限制煤炭出口，也只能是进一步减少煤炭出口配额或者进一步上调煤炭出口关税。当前每年煤炭出口配额占国内煤炭产量的比重仅有1%左右，煤炭出口对国内煤炭市场所产生的影响已经越来越小，未来可能已经基本不需要进一步采取更加严格的政策来限制出口。

控制煤炭出口有一个终极极限，那就是完全取消出口，只要完全取消出口配额或者上调出口关税，还是能够很容易实现的。反观煤炭进口，由于煤炭进口是逐步增加的，中短期来看很难有一个限度，这导致我们总有一些人想着要鼓励煤炭进口，希望煤炭进口能继续增加。殊不知，我国在外权益矿产量没有实现大幅增长的情况下，在进口关税已经下调至零的情况下，未来我国煤炭进口更多的只能靠市场机制来调节，政策进一步发挥的空间已经不大。

有人可能对“政策进一步发挥的空间已经不大”持不同意见，进口关税下调的空间没了，不是还有进口环节增值税可以调整吗？其实进口环节增值税是不可能轻易下调的，即便“下调”那也是先征后返。这时，有人可能又会说，先征后返不是也一样吗，也能在一定程度上起到降低进口成本，鼓励进口的作用啊。确实是，进口环节增值税先征后返也能在一定程度上降低进口成本，起到鼓励进口的作用，而且进口环节增值税先征后返已经在成品油和天然气进口过程中得到了实际应用。但是，成品油和天然气进口环节增值税可以先征后返并不意味着这一政策也同样能够应用在煤炭进口过程中。主要因为煤炭进口与天然气、成品油进口存在以下区别：首先，煤炭与天然气、成品油的进口主体存在根本区别。目前我国从事煤炭进口的企业多是民营性质的贸易公司，而且规模小，数量多；而天然气和成品油的进口主体主要是中石油、中石化和中海油三巨头。如果要进行进口环节增值税返还的话，天然气和成品油执行起来明显要容易的多，而煤炭进口由于企业数量多，规模小，执行起来相对复杂一点。

其次，煤炭与天然气、成品油进口增值税返还的目的不同。天然气和成品油的进口主体中石油、中海油和中石化都是国内市场成品油和天然气的主供应商。进口环节增值税返还是在成品油和天然气进口价格高于国内销售价格的情况下才执行的，主要目的是为了降低这些企业的进口成本，而不是鼓励他们去进一步增加进口，因为国际市场价格再高总需要有一部分进口来满足国内需求。但是煤炭就不一样了，煤炭进口主体多数都是贸易商，即便有一些用煤企业直接进行海外采购，他们也是根据国内外市场情况来安排进口的，如果进口价格高于国内市场采购价格的话，他们会自动的减少进口，只有在进口价格相对于国内市场价格具有一定优势的情况下，他们才会进口。因此，返还煤炭进口环节增值税的目的很明显，就是鼓励贸易企业增加进口。

再次，短期内煤炭和天然气、成品油进口变化对国际市场价格影响不同。国际市场有统一公认的原油贸易价格，即使进口环节增值税进行了部分返还，短期内我国进口企业既不会改变进口规模，也不会对国际市场油价产生明显影响。天然气虽然没有原油那样全球统一的公认价格，但是我国天然气进口量占国际贸易的比重极低，而且有较为固定的贸易伙伴，天然气进口增值税返还，短期内也不会对进口规模和价格产生明显影响。正因为如此，国内返还给进口企业的增值税能够留在企业内部。煤炭就不同了，最近两年我国煤炭进口占全球贸易量的比重达到了15%以上，我国进口变化对国际市场影响较大。我们返还煤炭进口增值税的目的是为了增加进口，如果增值税返还政策开始执行，由于进口企业进口成本有所下降，他们必然也会适当的增加进口，但是由于我国煤炭进口对国际市场价格影响较大，进口增加之后很容易引发国际煤价上涨，最终返还给贸易商的那部分增值税很容易就转移到了国际卖家手中，进口商并没有从中得利。虽然煤炭进口可能会有所增加，但是此时国际煤价已经上涨了，之后要不国内煤价也跟着上涨，要不就是进口再度回落。

所以说，煤炭进口增值税实行先征后退并不靠谱，成品油和天然气都可以，但是煤炭不可以，未来煤炭进口政策进一步调整的空间也已经不大。