三网融合规制壁垒开始打破

——访中国社科院信息化研究中心主任汪向东

《互联网视听节目服务管理规定》（下称“规定”）、《关于鼓励数字电视产业发展的若干政策》（下称“政策”）两个重要文件的出台，引起了业内外的极大关注，对我国“三网”融合进程起到了巨大的推动作用。这两个文件 究竟是如何突破“三网”融合桎梏的？从哪些方面对监管和规制提出了解决思路？针对这些业界普遍关心的问题，记者走访了中国社会科学院信息化研究中心主任汪向东。作为长期跟踪研究国家信息化、非常关注我国“三网”融合进程的权威专家，汪向东主任指出，两大文件的出台，标志着“三网”融合的规制壁垒已经被打破。

“三网”融合已经成为制约我国信息化建设的主要瓶颈。应该如何打破这一瓶颈？关键的突破口在哪里？汪向东认为，从目前来看，建立市场准入制度是一个突破口，而从长远来看，机构融合才是促进“三网”融合的最终出路。他进一步指出，只有机构融合才能真正形成协调的政策，解决内容监管的难题。在部门分设时，很容易以内容监管上有区别的要求为理由，阻碍网络层、内容层甚至技术层的融合。如果纳入到一个统一的规制机构中来规制，不光能够减少内容层对网络层和业务层阻力的传导，而且对内容监管本身也容易形成协调的政策，所以必须打破部门利益限制。针对“三网”融合后面临的内容的制作、播出、接收等问题，他认为，可以在统一的纲领性的法律框架内通过不同条款加以规范，并且在一个统一的规制机构内通过设立不同的专门部门进行分工监管。

汪向东认为，在推进“三网”融合方面，两个文件最大的作用，就是在政府规制方面结束了1999年“82号文”设置的交叉进入的行政壁垒，非常明确地在政策上从原来的禁止改为支持和鼓励，这必将对我国“三网”融合的实践起到积极的推动作用。“政策”出台后，鼓励广电和电信两大行业相互融合渗透，更明确了双方可进入的“领地”。

1999年，《关于加强广播电视线网络建设管理的意见》（国办发82号）第6条规定，电信部门不得从事广电业务，广电部门不得从事通信业务，双方必须坚决贯彻执行。汪向东指出，“三网”融合已成为一种国际性的不可逆转的大趋势。推动这个趋势的主要动力，一是来自无法遏制的技术进步，二是来自巨大的信息化需求，三是来自企业发展的市场压力。这种基于用户需求拉力、市场竞争压力、企业自身动力和技术提供的创新可能性之上形成的“三网”融合趋势是不可逆转的，是规制决策者所必须重视的。

汪向东认为，在数字融合大趋势的不断冲击下，原有纵向分割、部门间相对封闭规制的传统体制，以及在此体制上建立起来的政策体系，日益显露出不适应性。传统的规制体制和政策体系是适应于不同技术、按不同的产业部门建立起来的。它是一种纵向分割，部门间各自相对封闭。“三网”融合过程中出现了大量的新业务是传统规制政策没有覆盖、因而也不可能予以政策规定的。就比如说互联网视听节目，在“规定”出台之前，已经出现了明显的不适应性。新“规定”明确了互联网视听节目管理实行许可证和备案制度，明确了许可证管理的主管部门、适用业务范围、许可条件和相应的程序。当然，明确的规定，对于形成规范透明的市场监管是必要的。同时问题也出现了：主管部门在审批发放许可证时的松紧程度如何把握？能否做到真正打破行业间由来已久的门户之见，对所有符合条件者一视同仁地给予平等对待，这是值得人们期待的。

同时汪向东也提出了质疑：新“规定”在许可条件方面，特别是在所有制性质上提出了要求。他个人认为，这与国务院2005年“非公36条”（2005[3]号文）关于“进一步解放思想，深化改革，消除影响非公有制经济发展的体制性障碍，确立平等的市场主体地位，实现公平竞争”的精神相矛盾；从实践来看，国内市场目前存在着不少非公有制性质的网络视听业务提供商，他们进入市场时，政策上本没有明文禁止，现在政府也没有理由实行所有制歧视政策。

汪向东表示，两个文件的出台，尤其是关于数字电视产业发展的政策，应该看做是“三网”融合实质推进的第一步，目前显得偏向广电部门的“不对称进入”将得到改善，真正的“三网”融合有望加快实现。