专家称长城保护条例执行不力 呼吁制止无序开发(3)

“文物保护法第二十一条明确规定:对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应文物行政部门批准;对未核定为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级人民政府文物行政部门批准。但是北京经区、县审批的不足40%，经市文物局审批的更少;河北省就更严重，绝大部分没有经过省文物主管部门的审批或征求意见。处在风景名胜区、森林公园、地质公园、自然保护区、旅游风景区、自然风景区内的长城的开发利用情况更是处于失控状态。”

“法立了，但是有法不依、执法不严，保护条例变成一纸空文。”成大林无奈地叹了口气。

违法成本太低，长城保护困难不小

董耀会曾在1984年、2002年和2006年三次考察明长城，每一次探访长城都有不同感受:“与前两次相比，可以说长城保护越来越得到重视。以前一些长城沿线的居民将长城视为‘土墙’，不知道它的价值。这次一路走来，当地居民大多知道它是‘万里长城’，不能破坏，可见保护意识增强了。但也有忧的一面，比如意识增强了，却不知如何保护，出现了一些好心办坏事的情况。”在董耀会看来，最大的问题还是无序开发。

成大林分析认为，法律已经明确要保护长城，一些地方知法犯法，除了法律意识不强之外，追逐政绩和GDP是促使其违法的主要原因，关键问题在于，违法成本太低。

“如果保护工作不能真正步入法治轨道，长城总有一天会消失。”对于长城保护的未来，成大林并不乐观。从他的长篇调研报告中记者发现，对于现行保护条例，成大林几乎逐条提出了修改建议。

可操作性差是现行条例最大的问题。成大林说，比如经费，这是长城保护、管理、研究工作的基本物质保证。《长城保护条例》规定:长城所在地县级以上地方政府应当将长城保护经费纳入本级财政预算。但是长城所在地有的地方非常贫困，根本拿不出这笔钱来。

吉林省一位文物工作者曾经对成大林说，全省三分之二以上的基层文物管理所没有活动经费，连出门开会都没法报销，更不要提用于文物保护和研究的经费了。上个世纪80年代，许多省份都在长城沿线设立了群众性长城保护组织，起到了重要作用。但由于没有经费保障，这些组织逐渐停止了活动。

据成大林说，早在1981年10月，国家文物事业管理局在向国务院“关于长城破坏情况的调查报告”中，提出过“落实保护组织和经费”的问题。国务院也批转此报告，并请参照执行。近几年，关于文物保护做好“五纳入”的文件，已发了好几个。但时至今日，长城保护资金仍未落实。

我国的长城分布在18个省、市、自治区，至今没有建立国家统一的管理机构，各省、市、自治区也没有管理长城的专设机构。即使已经公布为保护单位的长城段，管理机构也是不统一，或没有管理机构。成大林认为，这也是影响长城保护工作的重要原因之一。

我国是一个文物大国，有40万处不可移动文物和1200万件馆藏文物。“这么大的家业，只设一个编制70个人的国家文物局，领导全国文物系统7万余人进行管理，实在是力不从心，要它直接管理这么庞大的长城更是鞭长莫及。”成大林说，保护长城绝不能靠国家文物部门孤军奋战，要发动全社会的力量。

采访中记者注意到，长城研究人才已经面临断层。1979年的长城普查和持续多年全国性的长城热培养起的长城研究人才，随着长城热的降温和主管部门对长城重视程度下降逐渐流失、转行，有些已经去世。同时又没有注意后备人才培养，真正从事长城工作的专业人员已屈指可数，年龄已经偏大。如果再不重视人才培养的话，很快将面临人才断层。