全球三网融合发展趋势

全球三网融合政策热点及趋势

国际上推进三网融合过程中有几个热点问题：一是监管的有序和完善；二是产业监管中的网络中立性问题；三是无线频谱争夺问题。在这些问题的具体做法上，各国和地区由于体制和国情不同则各有侧重

（1）政企分开，监管调整

在世界电信业和广电业改革前，除美国等少数国家电信产业和广播电视产业以私营为主外，大多数国家原来的电信业和广电业都是政企台一的。在这种体制下，企业因为缺乏经营自主权而丧失应有的活力。为此，各国纷纷着手实现政府行政管理职能与企业经营管理职能的分离，设立一个中立的市场监管制度机构，为形成公平的竞争环境创造前提条件。根据国际电信联盟的调查报告，到1996年底，对世界上主要的139个国家和地区的统计结果显示，全世界110多个国家或地区的电信体制已经实现政企分开。与此同时，世界各国在进行电信改革的过程中，都把建立电信管制机构作为其中一项重要的内容。截止到2001年，全球独立的管制机构已经达到122个。需要指出的是，各国的信息产业的监管制度及机构都是根据本国国情设立的，受到各国宪法原则和行政制度的约束，没有一个全球通用的模式，而是对法律负责，依法对通信业实施管制。

美国在1934年就组成了统管电信和广播电视的联邦通讯委员会(FCC)，将电信业和广播电视监管制度置于同一个机构之下。在欧洲，意大利原来设置了两个广播电视执法机构——全国私营广播电视委员会和全国电视委员会，1997年通过了新的广播电视电讯法，按照美国联邦通讯委员会的模式，建立了管理广播电视和电信的统一机构，英国2003年后，公共广播电视管理仍由BBC理事会等机构负责，而新建立的通信办公室(OFCOM)合并了独立电视委员会、无线广播局和广播电视质量标准委员会等机构，统一管理传输产业，体现了整个信息产业集中管理的国际趋势。逐渐集中化的监管制度机构放宽了不同产业间的进入限制，提高了许可证申请效率，在应对层出不穷的技术变革过程中，推动了产业融合的步伐，使新旧媒体在规模、资源和市场方面都有了极大的突破。

（2）产业监管中的网络中立性问题

这是目前三网融合监管领域最核心议题之一，并可能对未来其它发达国家的监管政策产生深远影响。所谓“网络中立性”，是指在法律允许范围内，所有互联网用户都可以按自己的选择访问网络内容、运行应用程序、接入设备、选择服务提供商。这一原则要求平等对待所有互联网内容和访问，防止运营商从商业利益出发控制传输数据的优先级，保证网络数据传输的“中立性”。

一直以来，美国将传统电报、电话运营商视为公共通信公司，认为其服务类似于公用事业，要求运营商平等对待所有的内容和应用，遵循“端到端中立”原则。这项原则的反对者则都是AT&T和Bell这样的ISP服务商，他们认为他们作为商业公司，在建设网络的基础设施的同时自己的利益却被边缘化。。因此，ISP希望通过分级服务收费的方式，对网络带宽进行合理规划。ISP的这一举措，立刻遭到了美国消费者联盟、公众利益团体及互联网内容提供商的强烈反对。这些组织表示：“网络中立性”原则是保持网络自由与创造力的基本保证，也是言论自由的必要；而运营商的分级服务行为实际上属于垄断行为，对互联网的未来发展危害极大。

在此情形下，FCC（美国联邦通讯委员会）希望通过国家立法的形式，确立网络中立性得到通讯法案的保护，从而确保互联网的独立与自由。由此引发了长时间的法律纠纷。2010年12月21日，FCC针对新条例进行了投票，结果以3票赞成，2票反对通过了新的网络中立规则。但在2011年4月，美国国会众议院就是否通过FCC出台的上述网络中立性规则进行投票，最终投票以240票反对，179票赞成，否决了这一提案。

上述问题在美国之外的其它地区和国家同样备受关注。2011年6月底，荷兰议会通过一项立法，禁止电信运营商就用户使用Skype和即时通讯软件等互联网服务收取额外费用。如果这项法律得到荷兰议会上院的批准，荷兰将成为全球首个通过立法来确保互联网开放接入的国家；同时，预计欧洲其他国家有可能效仿荷兰进行类似的立法；或者可能由欧盟统一进行相关的立法。这可能对一些欧洲电信运营商的用户服务条款产生影响，

（3）无线频谱争夺问题

智能手机和移动互联网的迅速发展，带来了激增的数据流量，这使得无线频谱越来越拥挤。以AT&T为例，在过去4年中，该公司移动数据流量激增了80倍，导致AT&T的网络多次拥塞或是局部瘫痪。以中国移动2010年某月数据统计为例，全网无线综合利用率为 73.1%，其中数据业务占比28.9%。如果数据流量以年均100%以上的速度增长，那么两年内，中国移动已有的无线信道资源即使全部用于支撑数据流量仍显不足。

为解决频谱短缺问题，各大运营商都在探索集约使用频谱资源的办法。而各国的通信监管机构则探讨是否能够释放更多的频谱资源。英国计划2012年第一季度拍卖800MHz和2.6GHz频谱，并计划未来10年中释放被公共部门占用的500MHz频谱。而印度计划在2012年4月之前拍卖公共部门清理出的频谱。

美国政府为了保障用于无线宽带的大量频谱资源，计划从卫星通信以及船舶无线通信等处回收无线电频谱。2011年4月，FCC提出解决方案是从广播电视公司手中回收利用率较低的频谱，将这些频谱重新拍卖，并将拍卖所得，让所有自愿上交频谱的广播电视公司之间分享，此外，FCC还计划向广播电视公司收取频谱使用费。FCC主席Julius Genachowski表示：“对无线频谱的需求增长会一直持续下去。而解决这一问题的唯一方法就是增加无线频谱的供应以及提高其使用率。”此举实际上恰恰引发了传统电视服务商与无线服务商之间的“频谱战争”。现任全美广播业者协会的Gordon H. Smith声称：“我们将全力捍卫自己手中持有的无线频谱，对此我们已经做好了充分准备。”美国哥伦比亚广播公司（CBS）首席执行官Leslie Moonves则表示：“我们不会主动交出无线频谱。这些频谱是我们的命脉。”

在我国，广电总局具有470—806MHz广播电视频率的规划权、分配权及使用权。广电总局已经表态，计划在2015年完成电视模数转换后，将部分 700MHz频段让给无线宽带使用。但是广电部门也明确表示，未来电视频道还要进一步细分，频道数的增加会对频率资源提出新的需求，而移动多媒体广播、高清电视、车载移动电视等新业务对无线电频率也有新的需求。在另一方面，电信阵营则希望在CMMB应用之外，将部分相关频段给予电信运营商开展移动业务，特别是TD-LTE与FDD-LTE应用。