关于文化体制改革的若干规律性认识(2)

文化体制改革在微观上取得的突破，就为宏观上加快改革创新提出了新课题。因为宏观管理的对象，已从过去主要是文化事业单位，转向主要是文化企业，宏观管理的微观基础发生了根本性变化。微观改革上的“破”，倒逼宏观改革上的“立”，管理手段要丰富，管理方式要创新，管理体制要完善，与微观改革相呼应、相对应、相适应：

——设立出资人机构。出资人，即文化企业国有资产的出资人，是经营性文化单位转制时遇到的新问题。文化体制改革以前，谁是出资人似乎不重要，不影响文化单位的运行。但是，经营性文化单位要转制为企业，要进行工商登记注册，出资人问题就绕不过去了，特别是经营性文化单位隶属于党政机关的，这个问题就更突出，因为1998年中央就做出了党政机关不能办企业的决定。随着中央经营性文化单位大规模转制，中央明确由财政部履行中央文化企业出资人职责，并组建了专门的机构。党的十七届六中全会前后，全国约有一半以上的省份设立了出资人机构或监管机构。

——终结文化行政分业。过去很长一个时期，文化被划分为文化艺术、广播影视和新闻出版三大行业，并隶属于不同行政部门进行管理。自2004年起，一项旨在突破文化行政分业局限的改革悄然推进。

这项在副省级及以下城市推动的文化市场综合执法改革，一是剥离了隶属于文化、广电、新闻出版三个部门的市场监管职能，整合组建了统一的文化市场综合执法机构；二是剥离了隶属于文化、广电、新闻出版三个部门的行政职能，整合组建新的文化行政责任主体，业内简称“三局合一”。文化市场综合执法改革的全面完成，预示着不再按行业而是按职能设置和调整文化行政部门已是大势所趋，文化行政分业的历史行将终结。2013年国务院机构改革，将新闻出版总署和广电总局合并，文化行政管理体制改革又迈出了坚实的一步。

四、用政策化解矛盾和问题

用政策手段解决重点和难点问题，化解因利益调整而引发的矛盾，为改革提供强有力的支撑和保障，这是文化体制改革的一个特点。文化体制改革试点的动员会刚过半年，与文化体制改革相配套的政策文件就发布，配套政策出台之快，这在我国改革史上是罕见的。

文化体制改革第一个配套政策于2003年底发布，即国办发[2003]105号文件，期限为5年，执行到2008年12月31日；2008年，作为105号文件修订和延续的国办发[2008]114号文件，把改革配套政策的执行期限延长5年，执行到2013年12月31日；党的十七届六中全会明确提出，改革配套政策再延续5年，执行到2018年12月31日。两次延续改革配套政策，足以证明这项政策对于推动文化体制改革的价值和意义所在。

文化体制改革的配套政策包括综合性和专项性两大类，以国务院办公厅名义印发的105号和114号文件是综合性的，它对文化体制改革涉及的国有文化资产管理、资产和土地处置、收入分配和社会保障、人员分流安置、财政和税收、投资和融资、法人登记和工商管理以及党的建设等一系列重要问题做出了明确的政策规定。基于上述政策规定，中央和国务院相关职能部门对其中某项政策进一步加以细化，从而形成了若干专项性配套政策。

文化体制改革配套政策的利益导向很明确。一是早改早受益。与以往优惠政策设定固定享受年限不同，文化体制改革配套政策只规定了执行期限，即转制越早享受优惠政策的时间越长。2003年第一批试点单位所享受的优惠年限就是3个5年即15年。改革配套政策是“真金白银”，为国有经营性文化单位解决历史遗留问题、壮大经营实力提供了物质保障。二是早改早主动。2003年，中央选择了9个地区和35家文化单位开展文化体制改革试点。改革配套政策下发后，未被列为试点的地区和单位，主动提出加入试点行列，虽暂时未能如愿，但照样对照改革“路线图”，立志“自学成才”，启动不是试点的试点。文化体制改革从试点到扩大试点，用了3年时间；又用了3年时间，到2009年已不再存在试点概念；再3年，党的十八大之前，文化体制改革的阶段性任务基本完成。

政策的制定与执行是同等重要的。在文化体制改革推动过程中，总有个别部门、个别地区及个别单位埋怨政策不配套、不完善，实际上并没有去研究政策，更谈上吃透政策，更有甚者以政策不完善为“挡箭牌”逃避改革。

五、改革需要精细化

文化体制改革不是口号，更不是标签，必须要有标准，做到“可核查、不可逆”。国有经营性文化单位转制为企业，既是文化体制改革的中心环节，也是文化体制改革中难度最大的。借鉴其他领域改革的经验教训，就专门为转制确定了具体标准：一是要摘掉事业的帽子，包括注销事业法人、核销事业编制；二是要像真正的企业，包括完成工商登记注册、与职工签订劳动合同、参加企业社会保险。文化体制改革10年，全国注销事业法人近7000个、核销事业编制近30万。在文化体制改革初期，确实曾有人对改革“动真格”产生某种怀疑，甚至有人预测这次改革会“雷声大雨点小”。看到这两个数字，大家都认同一个观点：文化体制改革是真改，绝不是花拳绣腿。个别地方为解决社会保障衔接，采取“留壳”（保留事业法人）或“造壳”（设立新的事业单位），发现后很快被制止。

文化体制改革涉及职工的切身利益，在操作上特别需要精细化，切不可概念化，更不能“拍脑袋”。文化体制改革10年，没有发生一起严重的群体性事件，一条重要经验就是坚持以人为本，切实维护职工的合法权益，尤其是操作上的精细化。文化体制改革不允许走减员增效之路，倡导通过发展文化产业消化富余人员；不允许一个人下岗，鼓励通过转岗实现再就业；不允许买断工龄，倡导妥善接续社保关系。维护职工合法权益，要有资金作后盾，来源主要有三个：一是允许在经评估以后的净资产当中提留一部分，二是在国有产权转让收入中提取一部分，三是上述两个来源不足时再由财政补齐。

退休待遇差是文化体制改革中最棘手的问题。2009年，中央各部门各单位出版社体制改革启动前，中宣部会同人力资源社会保障部、财政部和原新闻出版总署，一起与北京市人力资源社保局商谈养老保险移交北京市，最后出台了专门政策文件。但在改革启动时，部分出版社社长仍担忧退休待遇差没办法解决。要打消这一顾虑，最好的办法就是算细帐。经过测算一家出版社五年内退休的16个人，结果大大出乎预料，颠覆了许多人的传统概念：其中15个人按企业领取的养老金，要比按事业单位领取的退休金要高。北京市企业养老金水平是全国最高的，中央各部门各单位出版社体制改革妥善解决了退休待遇差，并不意味着全国各地都能效仿。为妥善解决这个问题，需要在政策上作出制度安排：首先在五年过渡期里加发补贴，事业比企业高出的部分，按“97531”的比例补贴；其次是加快收入分配制度改革，把过去暗补的部分翻明，合理的部分计入缴费工资基数，从源头上解决退休待遇差；第三是建立企业年金，个人缴一块、单位补一块，进行市场化运作。如果上述办法仍然不能解决退休待遇差，最后采取单位补差，用当期管理费用支付。(责任编辑：韩杰)