中国重启银行破产立法：银监会牵头央行参与起草(3)

对于濒临破产的银行，该破产却不破产的，容易引发系统风险，从而最终引起经济的衰退和社会的动荡。20世纪90年代日本银行的巨额不良贷款，导致了银行风险危机加大，由于没有及时启动破产清算程序，最终加大了该国银行的损失，以至很多银行机构纷纷破产倒闭。

美国FDIC的数据表明，2010年美国共有157家银行破产，创下自1992年以的历史最高纪录。美国银行在经济发展过程中长期积累的问题没能得到有效解决是导致其大量破产的原因。

因此，中国银行业应该在前车之鉴的基础上，构建具有中国特色的安全、高效的市场退出机制，构建具有中国特色的金融机构的破产法律制度。

据报道，由银监会牵头负责的《银行业金融机构破产条例》起草工作近期已重新启动，目前银监会等监管层正参照其他国家的银行破产情况以及相关先进法律制度，做前期研究工作，包括框架原则、条文等，存款保险制度、银行分类制度将成为个中关键。

存款保险制度作为银行破产制度的先行条件，一直是银行市场化退出机制的重要支柱。有资料显示，《银行业金融机构破产条例》立法中断后迟迟未推出，其中一个主要原因就是存款保险制度没有建立。但银行破产立法是一个系统法律工程，银行破产法至今未出台，存款保险制度只是原因之一，甚至不是最主要的原因，相较于银行信用分类、风险分类等银行分类立法，存款保险制度是第二顺序的立法位阶，尽管其对于银行破产法来说作用比较关键。

根据《国务院2011年立法工作计划》，《银行业金融机构破产条例》目前已纳入立法计划，但存款保险条例的出台尚没有明确的时间表，而基于银行破产的银行业分类标准就更没有着落，这就使得银行破产立法少了两根重要支柱，前者的缺失将使银行破产变得不能或因破产影响大到不敢破；而后者缺失的影响则更为立体，一则让银行的差异化监管变得成为空话，二则让破产重整或国家救助失去了类别制度化依托，三则让存款者或投资者无法构筑一个可以差异化存款或投资的政策标准。

目前的银行分类依据是中国银监会2003年2号令《金融许可证管理办法》，根据该办法，银行按照以下方式进行分类：A-政策性银行，B-商业银行，C-住房储蓄银行，D-城市商业银行，F-城市信用合作社，G-农村商业银行、农村合作银行及农村信用合作社，H-信用卡公司，I-邮政储蓄机构，K-信托投资公司，L-企业集团财务公司，M-金融租赁公司，W-外资银行，Y-外资非银行金融机构，Z-其他类金融机构。限于这种分类缺失国家信用和风险控制支撑，譬如投资者无法据此判断哪类银行有国家信用全额保证、哪类银行部分拥有国家信用、哪类银行没有国家信用担保完全是商业化，这种分类很难满足将来银行破产和存款保险制度设计的需要。

事实上，基于银行破产的银行分类立法即使不是独立设计、单独立法，那也要将之归入银行破产法或存款保险条例并作为银行破产条件的差异化条件之一或缴纳存款保险金比例的标准之一。例如国家信用担保比较充分的银行，其存款保险金就会交得相对比较少，而破产的条件也会更加严格，市场化率也会低一些，譬如国家控股银行等。正如银监会在其2010年年报中所言，监管层将注重事前结构化限制性监管安排，推动金融机构破产法律制度建设，形成有序的市场化退出机制。某种意义上，银行分类立法成了银行破产的一个基础前提。

因此，我们认为，专为银行差异化监管并为银行破产和存款保险缴纳提供分类依据的银行分类立法应该在银行破产立法和存款保险制度之前出台或同时出台，并且为了最大限度发挥银行分类立法的效能，可以先在中国银监会2003年2号令《金融许可证管理办法》基础上进行分类修正，然后在时机成熟时专门立法，根据银行存款者和投资者的风险偏好、收益比例，推出完全适用银行破产、存款保险缴纳和差异化监管的银行分类制度，譬如以政府控制权占比、公益化占比进行分类的银行类型等。　(责任编辑：admin)