政府信息公开“申请内容不明确”时“补正”的法律思考(3)

（2）对“所有材料”的客观情境推理

原告提供崇府土用［2004］5号文《关于同意上海崇明土地发展有限公司实施建设项目用地储备供给国有土地使用权的批复》，证明实际上被告曾经有过原告申请内容所涉及的请示。被告认为，由于上海市崇明县土地发展有限公司实施的建设项目很多，所以被告为此向县政府作出了很多请示，这意味着除了原告说的崇府土用［2004］5号文所涉及的请示外还存在其它的请示，也就是说原告描述的请示不是唯一的，所以原告对申请内容的描述并不能指向某一特定的文件。由此可见，当申请人看似周延的描述与具体情况相结合后，还是过于宽泛，存在多种可能性。

三、补正的实质要求——“形式补正”能否认定为补正

基于上述分析，行政机关认为原告的申请内容是不明确的。根据《条例》第二十一条第（四）项的规定“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”同时，根据《规定》第二十三条第（八）项的规定“申请内容不明确，不符合本规定第二十一条第一款规定的，应当告知申请人在合理期间内补正；申请人逾期未补正的，视为放弃申请。”

1、对“补正”的词义理解

从文义解释看，根据《汉语词典》的解释，补正：补充，修正。分解该词语其结构是并列式：补＋正。补：把缺少的东西充实起来或添上，弥补，补充之意；正：改去偏差或错误。按照日常惯例，补正多指对文字的疏漏和错误的补充和改正。从法律的体系解释讲，《上海市政府信息公开规定》是对《条例》的细化，其中“补正”与《条例》中“更改和补充”的意思是一致的，《规定》不可能对《条例》的相关概念进行扩大解释。从法律的目的解释看，正是因为原来的申请内容有缺漏或表述错误导致了申请不明确，所以要求原告补充、更正使得申请内容得以明确。

2、“形式补正”不应认定为法律意义上的补正

本案中，原告在提供的补正书面材料中如下写到：“……补正如下：本人欲申请的信息特征描述为：原崇明县房屋土地管理局为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权而向崇明县人民政府请示时提交的所有材料。”可见，原告所谓的补正其实对申请内容的描述仅添加或缩减几个字，意思完全一致。原告提交了仅是在形式上补充的申请材料，在实质上申请的内容并没有变化，笔者把这一现象称之为“形式补正”。 “形式补正”不应认定为法律规定的补正，原因在于：

（1）“形式补正”不符合补正的实质内涵。 “形式补正”表面上遵循了法定的补正程序，在形式上补充提交了材料，而没有在内容上进行任何的补充和更改，不符合补正的含义。

（2）“形式补正”不符合补正的立法目的。法律规定的补正，应该由补充、说明、更正等内容来体现，其目的是要求申请人尽最大努力寻求申请内容的明确化，而“形式补充”显然没有体现申请人尽最大努力补充完善的诚意。

（3）“是否进行了补正”与“原申请内容是否明确”是两个不同的法律问题。原告认为自己的申请再清楚不过了，一般老百姓都会明白，被告作为政府部门怎么会不理解呢？再次提交相同的内容，一方面是原告无法找到比这再清楚的描述了，另一方面是为了重申和强调，以提示被告对原告的申请审慎审查和再认识，以期被告能够最终明白原告的意思。笔者认为，“是否进行了补正”是程序性问题。补正是行政机关基于自身职权对申请内容进行判断后根据法律规定给予申请人的一次补充更改的机会，如果申请人不进行补正将丧失申请权。原申请内容即使实质上是明确的，如果原告对补正的要求置之不理同样会丧失程序性权利。至于是否已经描述清楚属于另外一个审查问题。“原申请内容是否明确”是实体问题。当法院通过审理认定原告的申请是明确的，补正就丧失了意义，即使原告没有补正，被告也应当进行答复。(责任编辑：融合网)