政府信息公开“申请内容不明确”时“补正”的法律思考

——杨某诉崇明县规划和土地管理局政府信息公开案

【案 情】

原告：杨某

被告：崇明县规划和土地管理局

原告向被告提出政府信息公开申请，要求获取“原崇明县房屋土地管理局为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权而向崇明县人民政府请示时提交的所有材料”。被告认为原告的申请不符合法律规定，要求原告补正。原告提交了补正书面材料，其内容与原申请一致。崇明县规划和土地管理局以《非政府信息公开申请告知书》的形式告知原告“经审查，您提交的材料不符合《上海市政府信息公开规定》第二十一条规定政府信息公开的申请要求，不适用于《上海市政府信息公开规定》，本机关不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复。”原告对此答复不服向崇明县人民法院提起诉讼。

审理中被告表示：上海市崇明县土地发展有限公司实施的建设项目有多个，被告为此多次向县政府请示。现原告对申请内容的描述不能指向某一特定文件，故其申请内容不明确。

【审 判】

一审法院审理认为：原告的申请内容不明确，不符合政府信息公开的申请要求。被告按照法律规定要求原告在合理期限内补正，原告虽进行了补正，但其提交的补正内容与原申请内容一致，仅为形式补正，不符合政府信息公开的申请要求，被告不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复并无不当。故驳回原告的诉讼请求。

一审判决后，杨某不服，向上海市第二中级人民法院提起上诉。市二中院经审理，判决驳回上诉，维持原判。

【评 析】

在依申请的政府信息公开中，行政机关首先应当明确申请人要获取的是什么样的信息，接下来才能看该信息是否存在及是否应当公开。也就是说明确的申请内容是政府信息公开工作启动的前提之一。当申请的内容不明确时，行政机关无法确定相关信息，就无法启动政府信息公开工作，但此时行政机关不能简单的以申请不符合法定形式为由拒绝申请人的申请，因为我国现行法律赋予了申请人对申请内容补正的机会。在司法实践中，有关申请内容是否明确、申请人补正是否规范、行政机关对补正后的申请如何答复等问题，由于立法缺乏具体规定、司法经验相对匮乏等原因，尚需审判庭深入思考和审慎处理。笔者将结合本案例对上述问题谈几点看法，以期进一步的探讨。

一、法院应否对申请内容是否明确进行裁断？——以行政自由裁量权的司法审查为视角

一种观点认为法院不应裁断，理由是：（1）审查原告是否提出明确的申请，本质上是对依申请行政行为启动条件的审查。这并不是政府信息公开行为审查的重心，它属于程序审查的内容，而非实体审查。法院只需审查原告是否提出了申请，在被告认为申请明确时是否作出了答复，在被告认为申请不明确时是否告知原告进行补正等程序性问题。（2）尊重行政机关的专业判断。行政机关掌握着大量的政府信息资源，对于原告的申请内容是否具有明确指向，有着详实的判断依据。而作为法院对此缺乏判断推理的客观基础，仅凭对原告申请内容的书面理解和日常的逻辑推理，势必要脱离实际。

另一种观点认为法院应当裁断，笔者也赞同该观点，理由是：依申请的政府信息公开行为，并不像其它行政申请行为一样有确切的标准或要件可循（譬如法人代表变更登记，法律有明确规定要提供公司营业执照、内资表等材料），是否明确完全在于行政机关自身的判断。当行政机关不愿意公开信息时，即使他们明知申请的内容是明确的，也可以以申请内容不明确为由，拒绝当事人的申请。当行政机关这种自由裁量权丧失了监督，极易导致职权滥用。所以必须由中立的法院进行司法裁断，确定申请内容是否明确。(责任编辑：融合网)