政府信息公开“申请内容不明确”时“补正”的法律思考(2)

二、“申请内容是否明确”的认定——由“所有材料”引发的思考

本案中原告申请“原崇明县房屋土地管理局为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权而向崇明县人民政府请示时提交的所有材料”。而该“所有材料”是否能明确的指向特定的政府信息，原被告双方各执一词。“申请内容是否明确”是一个很难拿捏的问题，这主要源于法律没有明确的标准及语言逻辑和客观情况的复杂性等原因。

1、法律对“申请内容”的概然要求

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二十条规定：“政府信息公开申请应当包括下列内容：……（二）申请公开的政府信息的内容描述；……”。该条并没有对申请的内容描述提出具体要求。而根据《上海市政府信息公开规定》（以下简称《规定》）第二十一条，申请中要有“明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述”。虽然该条对《条例》第二十一条进行了细化，但可以看到这里采取的是宽松的开放式的标准，即当申请的内容无法指向特定政府信息的文件名称、文号时，亦可以是“其他特征描述”。实践中，申请人提供的“其他特征描述”是否能指向“特定政府信息”呢？由于现代政府职能的扩张，政府信息涉及的点多、线长、面广，如果申请人对特征描述的不够具体，很可能指向许多具有同样特征的政府信息。原告一般都会坚持自己提供的特征描述是可以指向特定信息的；而被告往往会存在同一特征的许多文件，认为无法确定申请的内容，即使确实可以指向某一特定文件，如果被告不愿意公开，也会声称该特征描述不明确，因为对申请内容是否明确的判断完全在于被告。正是因为立法上有“其他特征描述”这样的 “兜底规定”存在，使得信息申请人在描述信息内容时有了更宽阔的选择空间，但这也增加了信息描述的不确定性，很可能使得信息内容“明确”的目的无法实现。

2、“申请内容是否明确”的双重剖析——语言逻辑分析与客观情境推理

法院对申请内容是否明确的审查应大致遵循以下思路：当双方对申请内容的明确性没有异议的，当然无需审查。当被告认为原告的申请不明确，要求其补正，原告坚持认为自己的申请已经明确的，应当予以审查。首先，从语言逻辑和常理分析，如果原告的申请显然是不明确的，应当要求原告说明理由，如果理由难以让人信服，应当尊重行政机关的判断。其次，如果申请的内容显然是明确的，应当要求被告说明其认为申请内容不明确的理由，如果说明难以让人信服的话，应当支持原告的主张。最后，如果申请内容是否明确无法从字面推断，应先问被告哪里不明确？有何证据？然后要求原告对被告的说明进行反驳，有何证据？应当充分听取双方当事人意见后，综合语言逻辑分析和客观推理的基础上，最后形成法官的内心确信。

（1）对“所有材料”的语言逻辑分析

本案中，被告认为原告申请的是“所有材料”，“所有”本身就是一个泛指的概念，无法指向特定的内容，这就说明了原告的申请是不明确的。原告认为其申请的“所有材料”并不是泛指的，而是有定语限制的。该所有材料是被告“请示时”提交的材料，该“请示”是可以明确的，原告已经清楚的对此描述：请示的主体是原崇明县房屋土地管理局；请示的对象崇明县人民政府；请示的目的是为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权。故该请示是明确的，那么请示时提交的所有材料也是可以确定的。(责任编辑：融合网)