PPP案件激增呼唤法律规制(3)

公开资料显示，2014年10月，国务院在下发《关于加强地方债务管理的意见》后，结束了地方政府传统的融资平台和融资模式，PPP模式开始受到地方政府热烈欢迎，迅速成为其提供公共产品和服务的首选模式。在PPP发展的过程中，政府间逐渐达成了减少财政支出，引入社会资本，提高公共服务效率的共识。

因此，想要规制主导方(政府)的行为，难度还比较大。与会专家称，PPP合作各方的法律地位不平等最为突出的在于对PPP项目内应有的风险，可能因地位的不同，让某一方承担全部风险。

多位与会专家认为，尤其是政府领导班子的替换会对项目的运营产生较大影响。

在政策上，2016年11月中共中央国务院出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，严格规定地方各级政府及有关部门不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

但从法律实践角度，一些社会资本很担心政府换届导致的失信行为是有原因的。因为，纠纷出现后，一些地方政府可能以换届为由，主张合同无效，或者不提供相关证据，导致法院判定合同无效，就此来重新“洗牌”，以后另起炉灶，重新招标。吉林功承律师事务所创始合伙人宿辉在会上如此指出。

行政争议与民事争议应规范

判断PPP合同纠纷究竟属于民商事合同争议还是行政协议纠纷，是目前法律实践中争议最大的问题。

与会专家指出，民事还是行政在某些领域相互融合，难以抽丝剥茧。判定是民商事合同，还是行政协议纠纷，将会给后面的法律判断带来不同的走向。

记者在裁判文书网和最高法官网搜索到两份PPP合同纠纷判决书，发现在司法实践中，对PPP合同纠纷定性上差异较大。

首先是河南新陵公路建设投资有限公司(以下简称新陵公司)诉被告辉县市政府合同纠纷案。辉县市政府在提交答辩状期间提出，政府与新陵公司合作的PPP项目是采取BOT模式的政府特许经营协议，因此该合同应该是行政合同而非民事合同，应该提起行政诉讼，而非民事诉讼。河南省高级人民法院一审认为，将此案件作为民事案件受理并不违反法律规定。辉县市政府上诉。最高人民法院终审判决，从协议书的目的、职责、主体等方面看，其具有明显的民商事法律关系性质，应该定性为民商事合同，不属于行诉法及司法解释中的行政协议范畴。

另一起案件，是新疆和田市政府与和田市天瑞燃气有限责任公司、新疆兴源建设集团有限公司其他合同纠纷案。最高院终审认为：“本案所涉合同以及当事人之间讼争的法律关系虽然存在一定民事因素，但双方并非平等主体之间所形成的民事法律关系，因此本案不属于人民法院民事案件受理范围，当事人可依据相关行政法规定另行提起行政诉讼。”

“事实上，PPP合同本质就是一个包含了行政性因素的民事合同。”宿辉提出，按照其他国家的法律体系，将包括政府采购、特许经营以及基于公众利益的对项目的接管和单方面解除合同等视为较为纯粹的行政性因素，其他可以纳入到民商法中进行调整。(责任编辑：方向)