专家建议修改刑诉法强化检察机关的不起诉裁量权

“建议刑事诉讼法修改强化检察机关的不起诉裁量权,推动刑事案件的程序分流。”在近日河南省郑州市人民检察院举办的“坚持正确执行理念,努力提升办案质量”座谈会上,北京师范大学法学院教授、北京师范大学刑事诉讼改革研究中心主任宋英辉如是建议。

不起诉裁量权是指在案件具备法定起诉条件时,检察官依法享有的根据自己的认识和判断选择起诉或不起诉的权力。根据现行刑事诉讼法第一百四十二条第二款的规定,检察机关自由裁量权的适用范围只限于“犯罪情节轻微”的案件,至于犯罪情节较重的案件就不得作出酌量不起诉。“将‘犯罪情节轻微’作为‘不需要判处刑罚’和‘免除刑罚’的共同条件,事实上将我国检察机关的不起诉裁量权限定在了极小的范围之内。”中国政法大学副教授吴宏耀指出。

宋英辉认为:“在审查起诉阶段,检察机关通过行使起诉与不起诉权力,原本可以在贯彻刑事政策、发挥刑事司法的功能方面发挥更大的作用。但是由于各种原因,检察机关在行使不起诉裁量权方面受到很多制约。本来不起诉裁量权是分流案件、贯彻宽严相济刑事政策的非常好的措施,在司法实践中却没有得到很好地利用。”

据了解,刑诉法修正案草案一方面引入了附条件不起诉制度,另一方面又将其适用范围限制在“可能判处一年有期徒刑以下刑罚的”未成年人犯罪案件。专家认为,这显然没有体现我国当前未成年刑事司法制度改革的基本趋势。事实上,在我国司法实践中,对于未成年人犯罪案件,各地检察机关在不起诉标准的掌握上,往往都是把线划在“可能判处三年以下有期徒刑”。这是因为,在我国刑事法律中,“三年以下有期徒刑”既是轻罪的标准,也是能否适用缓刑的界限。因此,有专家认为,立法机关应当尊重当前司法实践的做法,适度扩大检察机关的不起诉裁量权。

为何要强调检察机关的不起诉裁量权?在吴宏耀看来,这至少有两点好处:一是贯彻宽严相济刑事政策的需要。就未成年人犯罪案件而言,贯彻“教育感化挽救”的方针越早,效果往往就越明显越好。因此,没有必要一直拖到审判阶段才去采取宽大处理的措施。二是案件分流的需要。通过行使不起诉裁量权,检察机关可以把一些没有必要交付审判机关的案件分流出去,从而将移送法院审判的案件维持在一定数量,防止法院案件压力太大。

“事实上,在刑事诉讼活动中,检察机关不应当仅仅是一个起诉者,还应当肩负起刑事案件程序分流的功能。”吴宏耀说。

吴宏耀向《法制日报》记者展示了一组数据,该数据体现的是某地级市4个基层检察院和1个市检察院的刑事案件办理情况。数据显示,自2003年以来,判处三年以下有期徒刑的案件占到了全部刑事案件的60%左右。其中,判处缓刑的案件占到了全部刑事案件的30%,单处罚金、管制、拘役、免于刑事处罚的案件占到了全部刑事案件的13%。然而,与此形成鲜明对比的是,同期不起诉案件所占的比例却基本上徘徊在3%以下。吴宏耀认为:“这些数据表明,在司法实践中,不起诉制度没有发挥其应有的积极作用。”

“确实,我们需要防止检察机关不起诉裁量权的滥用,但是,就目前情形而言,大力呼吁检察机关敢于、善于行使立法赋予的不起诉裁量权,让自己变成一个程序的调控者,而不是一个刑事案件的管道,才是最重要的。”吴宏耀说。

河南省郑州市二七区人民检察院检察长梁平认为,从目前司法实践看,将相对不起诉限定在轻微犯罪的范围已经不符合诉讼经济的原则和构建和谐社会的客观需要,因此,立法应该适当扩大检察机关的不起诉裁量权的范围,充分发挥其程序分流功能。

据梁平介绍,为充分贯彻宽严相济刑事司法政策,郑州市人民检察机关已经在绩效考核中取消了对不起诉案件比例的考核。相反,现在考核的是“诉后轻刑判决的比例”(诉后轻刑范围为:管制、拘役、单处附加刑、免于处罚)。这种考核方式已经发挥了很好的导向作用,客观上对检察机关行使不起诉裁量权起到了一定的促进作用。

“另一方面,还应当从内部工作机制入手,给检察机关的不起诉裁量权‘松绑’。现在有很多机制,包括内部审批程序都在限制着不起诉裁量权作用的发挥。比如,现在提倡宽严相济的刑事政策,但是,凡是要‘宽’的案件,在程序和机制方面反而有很多的限制。本来不起诉案件都是轻微案件,需要程序简便,但因为要经过层层的领导同意和检委会讨论决定,事实上反倒程序特别复杂。需要‘宽’的案件,在考核方法包括执法检查方面反而很严格；而需要‘严’的案件,反而在程序上表现得很顺畅。这都在一定程度上限制了不起诉制度积极作用的发挥。因此,在立法扩大不起诉裁量权范围的基础上,还应积极探索不起诉案件的简化程序。”宋英辉补充道。