环境保护法修改应具历史责任感

在环境保护领域,有一条著名的环境库兹涅茨曲线。它通过对人均收入与环境污染指标之间的演变模拟,来说明经济发展对环境污染程度的影响。在这条倒U型曲线中可以清晰地看到,随着一个国家人均收入的增加,环境污染由低趋高；当其经济发展达到一定水平,即到达某个“拐点”后,随着人均收入的进一步增加,环境污染程度又由高趋低,逐渐减缓。

这条曲线总结了众多发达国家的经验,已被当作一般规律。因此,目前很多人也试图用它来描述中国环境的发展前景。但在近日召开的中欧气候变化与社会生态运动比较国际研讨会上,来自维也纳大学的著名学者约瑟夫·鲍姆却指出,不要认为曲线是必然的规律,这一“拐点”可能会很晚出现,也可能永远不会出现。中国环境的发展面临多种可能性。

“这句话带给我的震动非常大。”中国人民大学法学院环境资源法教研室主任、博士生导师周珂在接受《法制日报》记者采访时表示,“当人均GDP达到五六千美元时,发达国家的环境质量之所以出现‘拐点’,与其同时期通过法律的完善、制度的创新,促进经济的转型,推动企业和公众观念的转变是密不可分的。如今,我国的人均GDP已临近‘拐点’水平,能否出现‘拐点’,环境保护法修改责任重大。”

拐点的出现需要法制的变革

“综观发达国家的发展历程,‘拐点’的出现并不是必然的,它需要一个必要条件,即法制的变革或者与经济社会发展和现行环境问题相适应的法律修改。”周珂指出。

992年以后,国际社会确立了可持续发展的人类发展观,日本通过制定环境基本法把可持续发展理念贯彻到了国内环境立法中。其环境基本法由一直侧重的公害治理,即简单的污染防治,向更深度扩展,加强了对生态保护、环境损害赔偿、加重环境责任的相关规定。“同日本一样,各国在‘拐点’前后进行的法制变革和法律修改,都是深度的。而且,经过修改,环境法的目标也更加清晰了:由早期单纯的从环境污染角度出发来考虑环境问题,发展为将环境保护与经济发展相结合,并且充分体现环境的优先性。这是一个重要的变革。”周珂介绍说。

“此外,发达国家在‘拐点’前后所进行的变革还体现在对各项相关机制的不断完善上。”周珂说,以往在环境保护中,各国或侧重于环境损害赔偿、或转为行政强制手段为主,机制较为简单。但是随着经济的发展和环境治理的需要,相关机制得到不断完善,到目前为止,各国环境法的综合性机制起码已包含五方面要素。

周珂详细介绍了这五方面要素:一是加强行政管理。这不仅体现在加强行政管理和行政执法,还体现在更重视政府行为及政策和法律制订过程中的环境守法。二是引入市场机制的作用,例如排污权交易等。三是注重企业的环境社会责任以及企业在环境保护方面的自律功能。例如欧洲电子废弃物指令,即是在以往企业和行业的自律性规范的基础上生长为法律的。这类法律企业会认真重视、自觉遵守,成效相当好。四是公众的参与。近年来,公众参与环境保护不断扩展和深入,究其原因,除了各相关公益组织起作用外,将公民环境权写入法律当中、开展社会生态运动及公众环境意识的提高等的作用都不容忽视。尤其是各国对加强公民环境教育的重视,有些国家专门制定环境教育法,或者在环境法中写入加强公众环境教育、提高公众环境意识的内容。五是环境司法的加强,特别是对环境公益诉讼的高度重视。

“而以上这些因素,在我国现行环境法中表现得都不突出。”周珂最后总结道。

修法应当着重解决五个问题

“我国现行的环境法不仅与我国环境保护的需要极不适应,而且与国际环境法的发展趋势严重不对称,远落后于发达国家环境法制的发展。所以,环境法修改要力求在环境保护上跟国际接轨,有针对性地解决目前环境法制建设中存在的诸多问题,对于需要法律作出规定的一定要作出规定。”周珂阐述了他对于修改环境法的基本设想。

据介绍,现行环境法主要强调的是环境保护行政主导这一单一机制,对政府行为的约束非常不到位,对于诸如政府环境问责、政府环境业绩考核等问题,法律基本上没有反映。“此外,像市场机制、企业环境社会责任、公众参与和公众环境意识这些要素,特别是环境司法,我国的环境法也基本没有反映。”周珂补充道。因此,他认为,环境法修改首先需要着重解决的就是这些在环境法制中有目共睹的短板问题。

“第二个需要解决的重要问题也是目前环境法制中存在的大问题,即法律实施效果差,执法力度差。”周珂指出,如何在修法时明确法律责任、加大处罚力度,保证法律实施的效力,提高法律实施的效率,都是需要认真考虑的问题。

“此外,环境保护与经济建设的关系也是修法时需要斟酌的。”周珂介绍说,现行环境法在立法目的中对于二者的关系作了规定,即“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。“很明显,这一立法目的强调的是经济优先性。但是,近年来,党和国家领导人在多次讲话中都提到经济建设要与环境保护相协调,强调了环境优先性。这个观念既符合环境保护的要求,又与国际相接轨,修法时一定要把它体现出来。”周珂同时建议,在修法时可以用“可持续发展”这一概念来替代社会主义现代化建设这种提法。

周珂还指出,环境法应与其他专项的环境保护立法有所区别,因此,修法需明确规定环境保护的目标原则,尤其是其中的一些重要原则。“比如风险预防。作为环境法的一个最主要的原则,风险预防在现行法律中并没有体现出来。我建议一定要对其进行规定,强调未雨绸缪的观念。”周珂说。

“最后应在环境法修改时有所体现的,就是环境法的法律效力问题。”周珂说。据他介绍,许多发达国家都把环境法视为基本法并赋予其两重含义:一是这一法律针对的对象不再仅是公民、企业,也包括政策的制定者、实施者；二是它事实上的效力应当更高,更为人们所重视。因此,他建议,修法时环境法作为基本法的理念应当逐步树立。

环境法的修改事关国家形象

“环境法修改要有一种历史责任感。”采访接近尾声时,周珂语重心长地说。

周珂认为,修改环境法应当达到两个目的。第一个目的就是要促进“拐点”的到来。“如果达不到这个目的,修法可以说是失败的,而且我们还要承担一个非常沉重的责任——为什么别的国家到了‘拐点’后,可以通过修改完善法律‘拐过来’,但是我们修法之后却达不到这个效果?所以我认为,修法肩负着历史的责任。”周珂严肃地说:“而第二个目的,很简单,就是一定要针对目前中国存在的一些环境问题来修法,基于解决环境问题的目的来修法。”

在采访的最后,周珂指出,环境法修改事关我国在国际上的国家形象。“环境形象是一个国家国际形象的重要组成部分。目前国际社会对中国的环境问题颇为关注,而且有诸多国家的环境法制、环境立法的成功范例在前,如果中国修法后与之相比在效果上的差距没有缩小,在法律的先进程度上的距离没有拉近,那么中国的国家形象将大大受到损害。”
周珂进一步指出,在法律全球化中,我国最应当也是最可能做到的就是环境法的国际接轨。有国际上最先进而且已经实践证明是非常成功的经验在前,显然,中国的环境法修改可以也应当大有作为。