治理垃圾短信 缺乏法律体系

近日，工信部已起草《通信短信息服务管理规定(征求意见稿)》，其中明确规定未经用户许可，任何组织和个人不得向其发送商业短信息，这一规定将成为治理垃圾短信现象的政策依据。

一直以来，几乎每个中国手机用户以及固定电话用户都曾遭受通信骚扰，骚扰方式不外乎两种，一种是通话骚扰，主要是广告推销、诈骗、房产中介、保险理财等；另外一种就是垃圾短信， 每天24小时都可能收到，其内容不外乎办理证件、推销产品、敲诈、中介服务、招嫖、销售假发票以及消费时曾留下手机号码的商家发送各种商品通知等等。

根据360发布的《2013中国手机安全状况》显示，去年360互联网安全中心共收到用户标记的各类骚扰电话号码约4.22亿个，平均每天被用户标记的活跃骚扰电话号码数量约为230多万个，考虑到使用该安全产品的手机用户比例较少，全国骚扰电话规模可想而知。

电话骚扰与垃圾短信问题由来已久，社会舆论很大，在今年两会期间，工业和信息化部发言人张峰透露，2013年以来三家基础电信企业清理关停违规短信端口7万余个，拦截垃圾短信超过100亿条，但是，道高一尺，魔高一丈，光拦截没用，需要通过立法惩罚这种通信骚扰行为才可能有效。

但是治理难点也在于缺乏法律体系。今年2月，新《广告法》(征求意见稿)中也拟规定，未经当事人同意或者请求，或者当事人明确表示拒绝的，任何组织或者个人不得向其固定电话、移动电话或者电子邮箱发送广告。这与此次工信部的新规定大同小异。此外，去年1月中国保监会曾下发通知，要求保险公司完善电话号码屏蔽制度，对于明确要求请勿再次拨打的客户，电话销售人员应在号码屏蔽系统登记，至少1年内禁拨。很多行业都清楚骚扰电话和垃圾短信已经成为社会公害并有损该行业形象，各自推出行政规章制度，但缺乏法律效力，导致制度很难落实。

治理通信骚扰的立法源头，应该是加强对个人信息安全的保护。今年两会期间，全国人大代表、中国移动通信集团广东有限公司董事长钟天华建议推动《个人信息安全保护法》尽快立法。按照“谁经营、谁负责”的原则，对于政府部门、金融、电信、交通、教育、医疗、中介等单位的个人信息保护作出严格规定，全面保护个人信息安全。但该立法目前仍遥遥无期。

2009年的《刑法》修正案规定了“非法出售、提供、获取公民个人信息罪”，但是仅是针对严重的泄露行为进行追究，有着较高的构罪情节要求，并且还有着特定主体要求，很难解决问题。而工信部此次意见稿规定，“任何组织或者个人不得将采用人工收集、在线自动收集、数字任意组合等手段获得的他人的电话号码用于出售、共享和交换，或者向通过上述方式获得的电话号码发送短信息。” 这使得非法获取、出售、提供个人信息的违法认定适用于所有社会主体，降低了惩罚门槛，进一步完善了法律体系。

但是，此次意见稿中针对违法行为的规定，“由有关部门按照国家有关法律、行政法规予以处罚”，还是留下了很大模糊空间，因为中国正是因为缺乏明确的法律惩罚依据，才导致在治理通信骚扰时各种规定难以执行和落实，因此，为了消除这一社会顽疾，应该做出明确的法律规定并有效执行，否则，各部门的规定再多，也很难落实。