候世国：产业政策必须坚持中长期的观点

新浪财经讯 由《经济观察报》主办的“2010年度观察家年会”于2011年1月15日北京举行。工信部产业政策司副司长候世国。

以下为工信部产业政策司副司长候世国先生发言：

各位来宾，各位朋友，大家好。刚才龙院长做了一个很精彩的发言，把我们从世界经济的角度给大家介绍了一下整个世界经济发展态势。主持人希望我介绍一下政府在市场中的角色，就是对应着我们的商业新秩序。

我想谈一点，就是我们的商业新秩序，我们的老秩序怎么样？我们的老秩序是不是一个比较合适的，比较完善的一个市场秩序？然后又有新的形式发生了？我现在在想我们现在出现的三鹿奶粉，出现的秦皇岛的葡萄酒，我们出现的这些养生堂等等这些事情，实际这些都是商业的秩序问题，这些问题的责任在谁？问题在哪？我觉得我们要考虑商业新秩序不能离开这些问题。应该说商业新秩序，商业秩序应该由市场来决定，这是一个市场基本原则，但是我说到刚才的几个问题，我们政府的管理在哪？我觉得这就像什么？就像街上出了一个，大家街头上一派祥和的秩序，出了一个杀人犯、抢劫犯。如果这时候没有人来制止，他抢劫一次这是他的错误，但是他能够在一年之内多次抢劫，大家熟视无睹，那么这是不是说明我们这个社会秩序出现了问题？那么这个问题在哪？是属于咱们老百姓的责任，属于商家的责任，还是属于监管、管理部门的责任？因此，我们说政府在商业中的角色问题，直接和这些问题密切相关。因此我觉得，本来我是没有写这个题目，但是我这个产业政策对市场的调控作用实际上在这里就介绍一下，政府在这个商业秩序当中所应该发挥的作用。我跟大家简单开个头。

我觉得政府和市场不是两个矛盾的、对立的两个方面，而是互补的两个方面，应该说政府和市场实际就是计划和市场的比较接近，我觉得用小平同志对这个问题的阐述最为贴切，小平同志早就说过：市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场，计划和市场都是经济手段。实际上我觉得，政府和市场两个都是经济当中的基本手段，两个是相辅相成，缺一不可，互相联系的。应该说市场调节和政府调控是互补和不可替代的，互补性表现为不论政府的调控和市场调节都存在着缺陷，就像我刚才说的，如果说一个杀人犯，一个抢劫犯，抢劫一次，那么警察没有到位，政府没有管理，这个突然间发生的事件，这是可以理解。如果这个杀人犯一年在这儿为所欲为，我觉得这就是政府管理的缺失，所以说政府在管理方面也有存在的缺陷，有些方面需要市场来弥补。市场这方面也有自己的缺陷，如果说这些孩子们血铅超标是市场行为的话，那么这里的政府，这里的市场是有极大的缺陷，为什么能够容忍这些商家们任意地排污，任意地污染环境，而使我们的人民生活受到危害？所以在这里面就需要，不能完全靠商家来解决，就要靠政府来解决。所以这两者是缺一不可，双方具有不同的调节机制，不可替代，市场配置是资源配置的基础，政府是资源配置的辅助，政府调控是市场有效运作的前提，市场调节是微观经济过程中的组织方式。因此这两者是相辅相成的，缺一不可。我想我们在从改革开放以来，我们在建立社会主义市场经济的过程中，我们逐渐认识到，特别是作为我自己，我深深地认识到，我们一方面要强化市场配置资源的基础性作用，同时也要完善和做好政府的调控监管工作。所以我对这个事情开个头。

下面介绍一下中国的产业政策，因为我在产业政策领域工作多年，制订了、参与、主持和各方面制订一些产业政策，我谈一点这方面的想法，也不一定完全正确，和大家交流一下。因为我准备的内容比较多，但时间有限，所以我提纲挈领地给大家介绍一下。

实际上产业政策就是国家政策的一部分，国家经济政策的一部分，经济政策包括财政政策，包括货币政策，同时也包括产业政策。这三者既是有联系的，又有相对独立，但是又是有联系的。英国经济学家认为，产业政策是有关产业的政策的总和。日本的经济学家提出，产业政策是国家为了实现某种经济和社会目的，以产业为对象，通过产业的保护、扶植、调整、完善和控制，积极和消极地参与企业的经营活动，这就是政府和企业关系的一个概括。

但是我们在和欧美的经济学家会谈的时候，欧美的很多经济学家不太认可产业政策，他们说产业政策就是政府的干预，他们过去不太认可。但是我们大家知道，这次金融危机，美国和欧洲政府采取了很多很多的控制措施，采取了很多很多的调整措施。所以说，并不是这些市场经济完善的国家就没有政府的控制，恰恰这两年的调整，说明了这些市场经济比较完善的国家在必要的时候也需要有政府的调节，包括奥巴马的量化、宽松措施，到现在为止还正在执行，而且对整个世界的经济，刚才像龙先生讲的，也造成了一定的影响。

当前国内的产业政策基本上是日本和韩国的理论基础，二战以后日本和韩国为了加速自己的发展，赶超其他国家，在不同时期采取了不同时期的经济政策，支持、促进或者抑制不同产业发展。于是在这种情况下，他们采取了很多措施，他们采取这些措施的理论是什么呢？

　　第一个是后发优势理论，意思就是说我是后发的，你是先跑的，你跑在我前面，我跑在你后面，但是我在你的后面我有什么样的优势呢？你在前面遇到的石头，你在前面遇到了坑，我这时候看到你掉到坑里，我就可以有效地避开这个坑，我可以有效避开这个石头，这样我在后发的时候就可以吸取你前面的经验，采取一些必要的措施来对我的经济进行调节。这是一种产业政策的一个基本理论。

　　第二是结构转换，因为结构大家知道，我们现在就面临一个结构转换的过程，整个产业都是在一个不断的转换，不断提高的过程，但是结构转换是一个利益再分配的过程，有些要退出的，有些要积极发展的，这时候这两者之间就会发生矛盾。如果这时候有政府的干预，会加速这种转换的过程。

　　第三是规模经济理论，有些时候规模的积累时间很漫长，道路也很曲折，如果有政府的推动，有政府的调整，会加速这个过程。

　　第四是技术开发理论，技术开发，技术研发，是一个投入比较高，产出有风险的过程。因此在这种情况下，如果有政府的支持，有政府的补贴，有政府的调节，可能会加速这种技术开发，不要把风险都集中在企业的头上，也可能会加速这个过程。

　　我想就日本和韩国在这种产业结构，政府调节的理论上有这么几个大的观点，因此他们认为，政府要在产业结构调整中发挥主导作用，运用产业政策，进行有预见性的调节指导，减少曲折障碍，弥补市场缺陷，优化资源配置。这种理论使这两国在二战以后出台了很多振兴措施，我们的办公室里有18本这么厚一本的日本历年来的振兴规划、振兴措施，这说明日本的经济应该说在几十年中发展很快，其中重要一部分就是它制订了一系列调控和促进产业发展的措施。

　　虽然现在是经济学家们对日韩的产业政策理论还有不同的看法，主要就是很多欧美的经济学家认为政府不能去干预经济，实际上我觉得，就像我刚才所说的，金融危机以来，这种观点已经被实践所证明，政府是可以干预经济的，而且欧美政府在金融危机当中采取了多项强有力的措施来进行政府的干预，所以我觉得这个问题实际上已经不存在了。

　　我国从实行改革开放的政策以来，确立了社会主义市场经济体制的目标，在这种情况下，我们也应该积极地了解、参与、借鉴世界各国发展经济和使用产业政策对经济进行调节、推动、促进，促进一些对社会发展不利的进行抑制的措施。

　　我国政府大概在80年代后期开始研究产业政策，国内学者对政府干预经济活动的观点没有持异议，但是到底应该如何干预？国内学者们也是有一定的不同看法。大概在80年代末90年代初，国家计委对产业政策的定义提出，产业政策是国家为了促进市场机制的发育，纠正市场机制缺陷和失败对特定产业活动进行干预和引导的方式，施加影响，进而促进经济快速、协调发展，带有宏观性和中长期性的经济政策。就把中国产业政策在中国经济发展中的地位确立了一下。

　　这个定位主要包括几个内容，一个是产业政策的主体是国家，是国家对产业发展的干预。第二，它的干预不是盲目的，是按照市场机制，最佳的发挥市场机制的功能，主要是为了弥补市场的缺陷。就是市场难以进行合理的调节，市场经济效益，那我现在不要设排放控制，我可以把所有污水都排放到河流里，这对企业来说，对市场来说是市场最大的效果，但这种情况下对我们社会造成的危害极大。因此，这种情况下市场是无法调节的，无法合理调节的，必须需要政府进行调节。第三是对某些特定的产业在不同的阶段，不同的时期，在不同的状况下，采取一些不同的发展势态。比如我们在和某些商业竞争，比如我们觉得某一项技术是领先的，我们可以对这项技术进行一下支持，希望它更加提高它的竞争能力。

　　另外产业政策我们认为是一种中长期的，不是像财政金融政策似的，今天可以调，明天就可以降，产业政策应该是一个比较阶段性的，针对某个问题，尤其产业发展不是短期可以见效，因此我们认为这种产业政策应该是个中长期的。所以我们的产业政策主要包括四个特征，干预性，产业政策就是要干预市场。第二动态性，它在不断调整，根据各个时期不断变化。第三与市场机制结合，不是简单干预，盲目干预，而是为了更加完善，促进市场机制更加合理的建立。第四是中长期性。

　　第二个问题，简单介绍一下中国产业政策的构架。

　　从90年代以来，中国根据国情制订了多项产业政策。1989年5月颁发一个当前产业政策要点的决定，这个是第一个文件，梗概地提出一些要求，到94年国家颁布了90年代国家产业政策纲要，这是一个十分具体、有利、内容十分丰富的一项政策，全面系统提出产业政策的一些理论思路、观点以及一些有关执行的办法。因为这些文件中，材料里有就不详细给大家介绍。主要是一个要符合中国国情。第二，要符合市场经济规律，有效地发挥市场对资源配置的基础作用。第三，突出重点，解决重点、重大问题。第四，产业政策要有操作性，要符合法律规定，要通过经济、法律和必要的行政手段来执行。

　　应该说90年代政策，我们到现在经济上常常提到的支柱产业，国家支柱产业，实际上就是在这个纲要当中确立的，机械电子、石油化工、汽车制造、建筑业。我自己感觉，我们这四个产业也正是现在支撑了国家经济发展的主导产业，这和90年代国家把它定位成支柱产业给予了有力的支持是分不开的。

1994年，根据纲要当中提出的要求，国家又颁布了汽车产业政策、水利产业政策等专项产业政策。1995年国家又颁布了外商投资产业规定、外商投资产业目录，实际上把外商的投资活动也纳入了产业政策调节范畴。

1997年，国家颁布了当前重点发展的产业、产业技术目录、工商领域制止重复建设目录，以及先后发布了三期淘汰劳动生产力、工艺和产品的目录。我觉得这些文件全面体现了就是产业政策对该支持的支持，该鼓励的鼓励，该抑制的抑制，该限制的限制，这种调整方向和措施。

2000年，国家又发布了中西部地区外商投资产业指导目录，这是一个区域性的，它不指导东部，不指导南部，主要指导中部和西部，这样实际上又把产业布局政策落实在一个政策当中。

重点就不再详细介绍了。这个不仅是各个政府投资、信贷、土地供应、税收调节，同时也是投资者们作为自己的投资指南的一个依据。

述这些产业政策对于指导产业结构调整方向，实现优化配置，提高经济增长质量，提高政府的宏观调控方面都发挥了很有效的作用。经过近30年的发展，我们现在应该说初步建立了社会主义市场经济，但是我们又面临着一个商业和经济的新时期，又面临着建立一些新秩序的阶段，因此我们觉得下一步我们用当前中国正在面临一个经济转型，转换经济结构的一个关键时期，因此要实现这种发展，我们必须还要发挥政府在市场经济机制中的调控作用，产业政策是市场经济条件下的经济政策。

第三个问题，是产业政策必要性。我在这儿不多讲了，产业政策是促进产业结构调整的优化，推进经济增长方式转变的一个重要手段，同时也是创造提升竞争力的重要工具，它也是保持经济稳定运行的重要保障，也是市场经济体制下的重要内容。同时也是国家财税、信贷等经济政策的重要依据。

所以我们想，在今后一段时期，随着中国工业化、国际化进程的加快，产业政策在国家管理经济社会发展中将会发挥更重要的作用，而作为国家管理经济的重要手段，我们也将不断提高国家这种管理水平，更多地运用法律、财政、金融、税收、信息等手段，更多地采用间接的方式来调控经济，尽快建立起一个以产业政策、财政政策、货币政策紧密配合的，符合社会主义经济体制要求的宏观体系。

谢谢。