地方债务缺口达2万亿 流动性风险成最薄弱环节(4)

对于未来的融资机制，审计署报告建议，可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，前提是举债计划需经国务院审批，且编制地方债务预算、纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。

魏加宁赞同从省级政府开始试点正规发债，“找财政规范、信息披露好的地方”，这样容易形成正向激励。

不过，徐林则认为，也可以考虑“让市县一级自己发”，因为市县一级政府直接承担基础设施、市政建设的事权，让省级政府发债，再往下分配，是挺复杂的过程。

赋予地方政府举债权，无疑是长期的发展方向。但赵全厚提醒，要考虑条件是否成熟，如是否有发债系统，地方政府直接发债是否比融资平台信用更高？“从平台公司负债到政府负债，如果制度性措施跟不上，有可能更容易出问题。”

在地方政府举债制度配套方面，有很多事需要做。最根本是修改预算法，赋予地方政府公债权。此外，各级政府得编制资产负债表，“这样才能做评级，不然怎么判断风险。”徐林说。

若让地方政府正规发债，偿债准备金也非做不可，“否则，投资者不敢买。”魏加宁认为。审计署发现，截至2010年末，在36个省级政府中，14个未建立政府性债务还贷准备金制度。

上述东部省份财政局官员告诉记者，现在没有既定的法律法规明确要求建立偿债准备金，但财政部相关文件提出过这方面的要求，对于准备金的债务覆盖率，没有统一的要求，各地根据各自的政府债务余额情况和还款需求，灵活处理。

部分地方政府提出，偿债准备金应逐步达到年初本级地方政府性债务余额的5%。

“偿债准备金需要的资金规模并不高。”赵全厚说，准备金一是应付有可能通过项目经营现金流覆盖的项目，一旦现金流偿还失败时所需，二是应对出现偿债高峰、超过财政能力时所需，“问题关键在于，地方政府有了钱去干新项目的积极性更高。”

诸多地方政府举债相关制度建设非一时能完成。当然，地方政府直接发债只是市政债的一种模式，还可以让承担项目的公司发债。目前政府融资平台发行的企业债，与第二种市政债类似，但不是严格意义上的市政债。

徐林说，真正的市政债体现政府信用，融资成本会比较低，对投资人来说，还可以免利息所得税，“建议下一步改革，可以把已有的政府融资平台公司债，通过一些制度过渡安排，做成严格意义上的市政债。”