我们需要更加融合的文化管理机构(2)

近5年来（截至2012年），ICT或电信管理机构的规制范围延伸到广播电视内容、数字内容、网络安全和数据保护等新媒体领域，比如，仅2011年至2012年，世界上有40%以上的国家开始将网络安全纳入到规制中。总之，大部分国家还在探索整合不同行业管理机构以建构融合性机构，而已组建了多行业融合管理的机构则日趋成熟。比如，2012年西班牙整合了8个相关管理部门组成新的规制委员会，涉及能源、电信市场、邮政服务、博彩、空运、广播电视等领域；而丹麦新组建的商业发展局则整合了原来商业与公司管理局、IT与电信管理局等机构。

文化机构融合的关键问题

值得注意的是，上述国家，特别是欧美发达国家有关管理机构融合涉及两个关键性问题，一是横向整合传媒、电信和信息技术乃至文化娱乐行业，是否能有效应对媒介融合、理顺关系和提高效率和效益，尤其是一直只关注经济价值和技术发展的电信规制部门，与重视社会文化价值和内容规制的广播电视管理机构合并，这两种不同的政策价值趋向如何平衡是个大问题；二是融合机构的独立性问题，即随着融合进程的推进，欧美发达国家电信和广播电视行业逐渐由市场垄断向全面竞争转变，市场管理主体也由过去的政府管理部门向独立规制机构转型。基于法律所赋予的独立程度越高，就越能排除政治和经济利益集团的干预，就越能为公共利益服务。

按照欧盟理事会有关规制机构独立性意见，确保规制机构独立性至少包括以下3个方面：一是必须树立规制机构免受任何外在干扰的规则，特别是要排除政治和经济利益集团的干预，其成员的任命必须是民主和透明的，而且要避免因政治压力随意解雇有关成员；二是确保规制机构财政独立，其资金运作需在法律明确规定下独立进行，政府当局不应利用其财政决策权来干扰规制机构的独立性；三是在权力和责任上，规制机构有权执行规制和对广播电视行为进行指导。规制程序应该清晰、准确，实施过程应该公开、透明和公平，规制机构参与广播电视频率等资源分配时，应对公众负责。

管理理念滞后于发展实践

可见，规制机构的独立性核心目标是确保公共利益的实现，避免规制被外在权力所干预或成为既得利益集团维护自身利益的筹码，保证规制的公开、公正和透明，而大前提和基础是依法拥有权力和履行责任。实际上，规制独立的程度会因国家制度体制、历史传统、产业与市场结构的不同而异，即使是组建了独立规制机构的西方国家也是如此。

总的看来，近两年来，阿里巴巴、百度和腾讯等互联网公司汹涌澎湃的跨界商业运作，已打通了新闻出版、广播影视、电信、IT、金融、物流和日常消费等领域，同时，传统广电、电信、IT和物流等领域机构也纷纷加大转型力度，同时十八届三中全会《决定》等促进产业融合发展的政策也陆续出台。

不过相较于欧美，中国所面临的问题更加错综复杂，条块分割的行业格局和体制模式尚未彻底突破，狭隘的地方主义和部门主义观念仍存在，管理理念和行为仍相对滞后于快速发展的实践。这需要我们突破一直以来行业区隔的管理思维，改变“九龙治水”式的多头管理方式，建构更加融合的管理机构，而不仅止步于传媒领域两大管理机构的整合。

（作者李继东系中国传媒大学广播电视研究中心副教授）