鼓励创新应成为我国金融监管体制改革的着力点

中共中央“十二五”规划建议和2010年中央经济工作会议对未来一段时期促进经济平稳健康运行、加快经济结构战略性调整、推动经济发展方式转变以及改善民生进行了战略部署。而如何提供高效安全的金融服务和金融支持，来保证上述任务的顺利实现，成为当前人们高度关注的重要课题。就此，记者日前采访了中国工商银行(601398,股吧)金融研究总监、中国工商银行城市金融研究所所长詹向阳研究员。詹向阳认为，建立健全有效的金融监管模式，可以增强金融体系的活力和韧性，为“十二五”时期深入推进金融体制改革、加快转变经济发展方式保驾护航。为此，我们应当秉承科学发展观的要求，从我国的国情出发，建立与金融创新激励相容的金融监管模式，塑造更具活力和韧性的金融体系。

 

 

记者：2011年是实施“十二五”规划的开局之年，是深化改革开放、加快转变经济发展方式奠定基础的重要一年，也是经济形势更为复杂的一年。宏观经济形势和政策对商业银行的影响可以说是机遇与挑战并存。在这种情况下，您认为金融监管的发展趋势会怎样？

 

詹向阳：从上世纪30年代“大萧条”以来，全球金融监管体制一直在自由放任和加强管制之间摇摆不定。但2007~2008年国际金融危机又一次提醒我们，强有力的金融监管是保证金融体系正常健康运行的基础。

 

“市场至上”理念所引致的监管漏洞在次贷危机中难逃其咎。由于过分信任市场的自我调节机制和机构的自我约束能力，一些西方国家的金融监管者认为“最少的监管就是最好的监管”，因而逐步放松了对金融机构和金融市场的监管，但随着金融创新的加速推进，越来越多的风险源游离到监管半径之外，监管者根本没有起到“守夜者”的作用，反而成为助推风险滋生和积聚的帮手。

 

例如，2000年，美国国会通过了《商品期货现代化法案》，解除了对包括信用违约互换（CDS）等金融衍生产品的法律监管，衍生品得以成为少数技术人才的“专利”，在冗长的交易链和复杂的产品结构庇护下，风险得以在多个市场之间的传播和扩散。

 

当前，强化金融监管已成为全球金融体系重构的主导方向。为了弥补金融监管体系存在的严重缺陷，促进金融体系的稳健运行，危机爆发后全球金融监管出现了再次强化的新趋势。从《巴塞尔协议Ⅲ》的发布到G20金融稳定委员会的成立，从美国《金融监管改革法案》的艰难问世到泛欧金融监管体系的呼之欲出，我们可以看出后危机时代的全球金融监管有以下几个趋向：首先，构建宏观审慎监管和系统性风险监控的机制。其次，完善全面监管体系，填补监管漏洞。第三，实施保护金融市场弱势群体利益的制度。第四，改革金融机构的薪酬体制、约束过度冒险行为。

 

我国虽然没有遭受到危机的直接冲击，但仍有加强金融监管、构建金融稳定机制的必要。应当讲,我国金融机构并没有遭受本次金融危机的直接冲击,这一方面表明我国金融监管及其有效性得到很大改善，另一方面也表明我国金融业及其市场发展的相对不足，我们的产品和工具还没有成熟到西方国家那样的高度和复杂度。随着我国金融业和金融市场的发展和深化，经济的金融化程度必然进一步提高，我国的金融监管也存在进一步加强的必要。

 

但是在加强金融监管的同时，我们应当更多关注我国与发达市场的不同，实行“共同而有区别”的监管原则。与欧美相比，我国金融体系的发展仍然处于初级阶段：金融市场的活跃度相对不足；实施较为严格的分业经营和分业监管，金融机构之间的业务边界清晰，不存在“影子银行体系”；衍生品市场基本不存在，金融工具结构简单，交易链条较短。由于金融体系发展阶段不同，金融风险的表现也有着显著的差异。在高度发达的金融市场上，风险主要来自交易性资产，极端复杂的金融工程、过度延伸的交易链条和过分衍生的金融产品中潜藏着大量的风险。但在中国，金融风险则主要来源于贷款客户违约风险，即还是以信贷资产风险为主。

 

因此，中国金融监管体系未来的着力点和框架设计应充分考虑中外金融发展阶段和金融风险特征的不同，制定合乎我国国情的监管规则和重点，如果简单照搬欧美国家金融监管的做法和经验，会导致“食洋不化”和“水土不服”。

 

提高我国金融创新能力是“十二五”期间金融改革的重要任务

 

记者：背离实体经济需要和摆脱监管规制的金融创新，在此次美国次贷危机中，加剧了金融市场的信息不对称程度，成为了积聚风险和引爆危机的重要原因。我们应当如何正确看待金融创新与金融监管之间的关系？您如何评价目前我国金融创新的现状？

 

詹向阳：我认为，中国的监管者还是应当以更开阔的视野，站在更高的层面上来审视金融的创新开发问题。

 

适度、可控的金融创新是优化资源配置效率的重要途径，是推动经济金融变革和发展的不竭动力。从“南海事件”中的股票，到亚洲金融危机中的期货、期权，再到次贷危机中的CDO、CDS等复杂衍生品，金融创新活动一次又一次的成为金融危机的引爆器和载体。但是尽管如此，并不能改变金融创新作为资源配置优化的重要路径和经济金融发展的不竭动力的规律，如若我们由此而排斥金融创新，那不仅如因噎废食一样可笑，而且会伤害到金融体系的竞争力。例如，1720年“南海事件”之后,英国议会通过了著名的《反泡沫法案》,禁止英国公司向公众发行股票。自此之后的120多年里,英国股票市场基本处于停滞状态。而美国却趁机积极发展股票市场,后来居上，取代了英国在全球金融体系中的地位。

 

在我国，金融创新不足的现实情况将成为“十二五”时期束缚经济结构战略性调整和金融体制改革深入推进的瓶颈。经济结构的战略性调整涉及到挖掘居民消费潜力、培育战略性新兴行业、加快低碳等先进技术向现实生产力的转化、统筹城乡发展和调整区域布局等多个方面，在这一过程中，需要金融体系创新业务模式和产品结构，提供更为多元化和个性化的金融支持。但与欧美市场“创新过度”的情况相反，中国创新金融产品的供给相对于实体经济需求而言是十分短缺的。一方面，金融市场的广度和深度有限，股票和债券是主要的交易对象，不仅不存在CDO、CDS这样的复杂衍生品，甚至连期货、期权、掉期这样的基本衍生品也是稀少的。另一方面，金融机构的业务创新空间狭窄。以商业银行为例，在国际大银行通常经营的22项综合性业务中，我国银行业已经开办的只有10项，主要是一些与商业银行传统功能高度相关的业务。并且，即使在财富管理、私人银行、财务顾问、初级衍生品交易及投资等新型业务上有所涉足，也仅仅处在起步阶段，远未充分和深入开展。

 

金融创新不足严重束缚了我国金融机构竞争力的提升，不仅无法为经济结构战略调整提供相应的金融支持，而且不利于利率市场化、人民币自由兑换、汇率制度改革的顺利推进。提高我国金融业的创新能力是“十二五”期间金融体制改革所要解决的一个重要问题。

 

同时还需强调的是，金融监管应为金融创新提供更为宽松和健康的环境。首先，应当为金融创新提供更大的空间，使得金融监管对金融创新有更大的“包容性”。其次，应为金融创新提供更安全的保障。最后，应为金融创新提供更为有力的引导，确保金融机构开发的金融产品符合实体经济发展需要、与自身的风险控制水平相协调，遏制创新主体过分逐利的冲动。特别是要鼓励金融机构将金融创新引入风险管理，发挥衍生工具和证券化等创新产品风险“吸收器”和市场动荡“减震器”的作用。

 

 

记者：请您谈谈对未来金融监管构架的设想。

 

詹向阳：第一，构建覆盖中小商业银行的存款保险体系。近几年来，工、农、中、建、交等大型银行历经商业化转型、不良贷款剥离、资本金补充、股份制改造和公开上市等一系列改革，已经消化了历史遗留的不良资产包袱，同时，随着中央政府公共管理职能与国有资产管理职能的分离，大型银行基本摆脱了政府干预，建立了市场化导向的经营发展机制，在成功经受住了本轮金融危机和经济周期性调整的考验后，资产质量、风险抵御能力和国际地位持续提升。

 

需要注意的是，由于公司治理结构、风险管理体制、资本补充机制尚不健全，一些中小银行的风险正在累积，可能成为今后影响中国金融体系稳定的“短板”。一方面，中小商业银行资本规模小，业务结构单一，更加依赖贷款及其收入，经营转型缓慢，资产腾挪和风险分散的空间较小；另一方面，中小商业银行往往与地方政府有着千丝万缕的联系，在一些银行的股权结构中，地方政府甚至占有很高的比例，因此业务发展很难摆脱政府干预。例如，与大型商业银行相比，中小银行不仅在政府融资平台中涉入程度更深，而且由于资金实力有限，往往集中在区、县，甚至镇以下政府的融资平台中，所承担的风险相应较大。

 

考虑到在下一步我国经济调整和转型加快，以及利率市场化即将全面实现，中小银行的风险有可能会加速暴露，并对我国整个金融体系产生连锁反应，所以我国有必要尽快建立起覆盖中小商业银行及金融机构存款保险制度，同金融监管、最后贷款人一起发挥安全保障的作用。

 

第二，建立科学、适度的资本监管制度。次贷危机中，发达国家部分私人金融机构过分逐利的冒险活动给纳税人带来了沉重的负担，因而强化资本约束与监管确有必要。在我国，我们在遵循巴塞尔新资本协议原则要求的同时，应当注意国情与欧美国家的不同，因地制宜，更多地考虑资本要求的合理和适度性。首先，资本的适度规模应能够覆盖银行所承受的风险。就目前的情况看，与国际相比较，中国银行(601988,股吧)业的风险程度并不高。并且，中国银行业的风险管理能力经受住了危机的考验，无论是次贷危机带来的全球市场震荡，还是国内GDP增长率从2007年的13%下降到2009年的8.7%的较大波动，中国银行业依然保持了不良贷款率和不良贷款规模“双下降”的态势。其次，不合理的资本要求会成为金融发展的掣肘。资本与银行的信用创造能力直接对应，过高的资本要求会抑制银行的发展，削弱银行的业务和产品创新。更为重要的是，资本缺口会导致银行“扎堆”融资，对容纳能力有限的国内资本市场形成冲击。

 

在未来的资本监管中，一方面，要着力提升风险的识别和计量水平，探索基于风险程度的、适度的资本要求。特别是对于具有系统重要性地机构，应鼓励其完善全面风险管理制度、开发先进的风险计量模型、创新低资本消耗型的业务产品，而不应简单地施加额外的资本要求，这反而不利于中国经济和金融体系竞争力的提升。另一方面，在完善金融市场、拓宽资本补充渠道的同时，应积极推动资产证券化的发展，增强银行资产的流动性。事实上，只要证券化产品的结构简单明了，并且通过有效手段，防止银行由于资产可转让而放松贷款审查管理，证券化就不会成为放大金融风险的介质。

 

第三，逐步过渡到功能监管和综合监管。在各类金融机构界限日渐模糊的背景下，美国“双重多头”的监管模式所导致的监管真空和监管重叠是危机背后一个重要的原因。就中国而言，虽然实行的仍是分业经营，但金融机构的创新探索以及综合经营试点的逐步推进，使得部分业务已经处于不同金融机构之间的边缘，特别是金融控股公司的不断壮大，更对“一行三会”的监管架构提出了挑战。为此，我国的金融监管模式应顺应金融创新的要求,逐步实现从机构性监管向功能性监管，从分业监管向综合监管的转变。通过组织架构的更新改造、监管手段和工具的开发创新,逐步实现对各类金融机构同类型业务的统一监管。初期，可考虑成立国家金融监管委员会，负责划分各监管机构的职责边界，健全监管机构之间的信息沟通和分工合作机制，弥补监管真空。长期来看，则应建立综合性的监管机构，负责统一制定我国金融业的发展规划，实施跨市场、跨产品和跨机构的监管。