再论【非法人社团】备案制

6月25日，一场研讨会吸引来自耶律大学法学院和国内高校的学者及民政部、国务院法制办的相关人员。在这场“非法人社团法律制度”研讨会上，与会专家就非法人社团的合法性、备案制、登记问题和监管问题，展开了讨论。

今年5月3日，中共中央曾专门召开会议，研究和加强社会管理，提出通过化解社会矛盾和群众工作促进公平正义。与会专家表示，这个课题在我国有待进一步深化研究。

来自民政部的统计，到去年年底在中国一共登记了44.6万个社会组织，社会团体24.5万，民办非企业单位19.8万，基金会2200个，这些社会组织的固定资产有1864亿，直接就业人员618万。同时，到2010年底共有全国性社会团体1810个，省级社会团体2.4万多个，地级6.4万多个，在县级登记的15.5万个。而非法人团体，其数量可能是已经登记团体的5-10倍，在这个意义上来说，这一场研讨会的关注无疑更远。北京师范大学法学院副教授、北京大学法学院非营利组织法研究中心副主任 刘培峰：法人登记条件是否过高需重新反思

我们国家对法人、非法人社团的认知有一个缓慢的过程，最早出现法人制度是在大清明律草案里，民国18年的民法规定了法人制度，并区分社会法人和社团法人。社会主义改革结束后，事实上取消了法人制度。1989年颁布的《社会团体登记管理条例》规定了法人和非法人团体，当时规定全国性团体必须具备法人条件，1998年修订后的《社团条例》规定社会团体必须具备法人资格；2000年4月20日《取缔非法民间组织暂行办法》中规定非法人团体为非法组织。

而从80年代开始到目前为止，政府由简单的危机应对到分类管理，随着分类管理技术的提高，实际上意味着政府的社会管理能力在提高。现在普遍实行备案制，实际上有两个类型：一是业务主管方面更难，二是条件更难。从目前来看，备案制的一种趋向是促进各国民间组织的成长，另一种情况是在加强社会管理。备案和清理整顿是同时进行的，一部分备案，另外一部分灭掉。总体来看，备案制实际上并没有解决问题，不是化解法人社团的有效手段。北京大学法学院非营利组织法研究中心主任 金锦萍：备案制依旧是对现实的妥协

关于非法人社团在中国的困境，管理体制没有本质性改变登记困难的问题。实践中有几种变通的方式，一个是公益孵化器，实际上也是地方政府做的制度创新，公益孵化器本身是民非，把好多非法人团体作为项目或者作为组织孵化，孵化成功之后便于登记，然后出壳。第二种变通方式是工商登记，很多组织在工商登记，但是对外自己宣传时候还宣传自己是非营利组织，实际上制度困境很大，接受捐赠时候就有困难，还有税收政策问题。还有一种变通方法是挂靠在一些大的单位底下，类似于二级社团，备案制也是其中一种。更好办法是到香港澳门注册登记，然后回到大陆活动。现在的管理体制有很多现实变通方法，备案制是其中一种，要降低一定的登记门槛，解决的是合法性问题。

尽管备案制在一定程度上解决了非营利组织生存和发展的合法性困境，但是也存在问题，比如经过备案的组织的法律地位怎么确认？同时也要考虑随后的权利能力、责任能力以及监管问题。我认为中国经备案的社会团体实际上就是典型的非法人社团，这个制度也没有彻底解决结社自由问题，只是对现实的妥协。

而无论我们对备案制制度如何看待，不可否认的是在中国的确存在着大量的、未经登记的、在实践上已经以组织名义在活动的非法人团体。他们对外进行的活动时候，我们到底是把它看成个体简单的联合，适用合伙的规则，成员要承担无限责任；还是看成独立的法律主体？我自己的观点倾向于后者，但我们的立法或者司法机关能不能接受这样的观点甚至在有关判决里能否适用这样的理念，还是很遥远。清华大学创新与社会责任研究中心主任 邓国胜：应注重规范行为的管理

非法人社团需要监管吗？监管的必要性在哪里？这里面有一个问题，我们国家这些年非法人社团数量太多。这些组织法律上没有法人资格，但是数量越来越多，有人估计，未在民政部门登记注册的NGO组织大概有100万以上，甚至有估计在300万以上。这类组织数量多，出的事情也越来越多。

中央曾明确提出，对国内一些群众自行成立、未经民政部门登记的民间组织，要区分不同情况依法进行规范和管理，中央文件两个意思，一是区分不同情况，二是依法进行规范和管理。

那么，中国非法人社团如何监管？我认为有几个原则。一是简便原则，便于我们的管理，政府部门的人力、财力都是很有限的，如果管的太多、太复杂，如果需要政府进行日常性的行政性监管，我觉得很难，因此首先要简便；二是效率原则，行政成本不能太高，管理得有效；三是公正原则，权利跟责任应该是相对应的；四是可接受的原则，非法人社团管理，对政府来说要可控，对非法人社团来说要可接受，不麻烦。

之后是怎么管的问题。是管组织，还是规范行为？对于非法人社团，如果管组织，得区分两种情况：一种是单位内部的社团，可以通过所在单位进行管理，比如高校社团，一般是学校的学生处管理社团，社团定期会向学生处进行汇报，但管理还是比较难的。另一种是从规范行为的角度进行管理，这样可能会容易一些。规范行为，总的原则是违法了才去管它，对于非法人社团而言，没有触犯法律法规就不必管，有人举报就去管。