评论：手机实名制需要上位法支撑

据报道，日前，工信部在其发布的《关于加强法治政府建设的实施意见》中表示，将加快已列入立法计划的《电信法》、《无线电管理条例》等法律法规的立法步伐。同时争取尽早出台互联网管理、网络信息安全、手机实名制等相关法律法规。

对手机实名制，外界一直存有争论，其中的一个核心焦点是手机实名制和个人信息保护孰轻孰重，孰先孰后。随着手机功能日益强大，手机中承载的个人信息越来越多，人们普遍担心在没有个人信息保护制度的情况下，在没有明确电信营运商和中间渠道商泄露个人信息需要承担什么法律责任的情况下，手机实名制会使个人信息完全暴露在没有任何保护的环境里。现实中，很多人已饱受其苦，不堪其扰，又无可奈何。

所以，很多人主张，个人信息保护法的通过，是手机实名制的必要前提。早在2003年，国内就曾展开个人信息保护法的起草工作。当时国务院信息办委托中国社科院法学所个人数据保护法研究课题组承担《个人数据保护法》比较研究课题及草拟一份专家建议稿。此后的立法进程颇为坎坷，最高人民法院、很多人大代表都曾呼吁加快立法进程，民间的呼声也一直没有间断，但至今人们仍看不到近期能够通过的希望。

与此相对的是，部门和地方有关个人信息方面的立法却在不断地加快进度。除工信部加快手机实名制立法的表态外，5月27日，辽宁省人大常委会通过了《辽宁省市场中介组织管理条例》，将于今年8月1日开始施行。据称，这部条例是国内首部关于中介组织管理的地方性法规，填补了立法空白。条例规定，中介机构泄露委托人商业秘密或者个人隐私等，最高可罚5万元。辽宁的中介管理条例对泄露个人隐私的处罚，其上位法依据是侵权责任法中有关隐私保护的条款。实际上，个人信息是个人隐私最大的部分，但由于个人信息保护法没有通过，司法实践中，隐私被限制在狭小的范围，变成了一个有名无实的权利。因此，在法律上明确个人信息属于隐私范畴非常必要和急迫。

而地方和部门立法的快速推进与个人信息保护法缓慢的进度形成的反差，反映了某些领域立法顺序颠倒的问题。按照正常的立法顺序，涉及个人权利的立法属于法律范畴，应由全国人大通过。法律通过后，部门和地方以此为上位法依据制定更为详细的操作规范。如果没有上位法依据，部门和地方的立法就可能出现缺乏授权或者越权的情况。

但实践中，人们不难发现，部门和地方立法相当活跃，而不少这样的规章和地方性法规都倾向于加强行政管理和处罚。实际上，在现代法制国家，任何管理和处罚本质上都是为个人权利服务的。如果个人权利在法律层面尚未明确，与此相关的管理和处罚就缺乏依据和根本的出发点。在缺乏上位法支撑的情况下，下级立法的活跃还从一个角度说明，目前的部门和地方立法存在着越权固化部门和地方利益的危险。