文保公益诉讼的多重困局:志愿者称维权成本太高

日前，记者接到文保志愿者曾一智的电话，告知曾经在2008年公益诉讼中获得胜利、被称为国内文保第一案的主角之一，北京前门西河沿224号院自10月20日夜里开始被陆续拆除，并正在进行新建了。由于该院落为北京市级文物保护单位正乙祠的二类建设控制地带，她已依法向北京市文物监察执法队举报，并得到受理。

拆掉真的、建个四不像

前门西河沿胡同位于和平门烤鸭店南面，从胡同西头走进去大约80米，记者很快就看到几乎已被拆光的224号院。目前，院内的东房、北房已完全拆除，工人们已经在东房位置搭好钢筋水泥框架子和几根木柱，正在施工砌砖墙；西房因尚未与原住户谈妥，故仍未拆除；南房被拆得只剩原来的木头架子，据工人讲，准备按照原结构翻修。据知情人透露，该院落目前被西城区管委（西城区市政市容管理委员会）分配给西河沿社区居委会，正在进行的工程即是修建居委会办公用房。在场的工人表示，办公用房将盖成仿古建筑。可胡同里的人说：“224号院本来就是民国前建筑，把真的拆掉建个四不像，真是不能令人信服。”

文保第一案

2006年3月10日，当时的宣武区建委在西河沿街张贴拆迁公示，称“经北京市规划委员会批准，北京市宣武区市政管委在宣武区师大附中周边进行环境整治工程……”222号、224号、226号、244号院都被列入拆迁院落。

这4户院落的居民认为，自己的院子由于处在市级文保单位正乙祠的保护范围和二类建设控制地带内，不应被拆除。同时，北京市文物局的京文物〔2006〕343号文件《关于对2006年第二批“城中村”整治项目调查意见的函》称：经北京古代建筑研究所调查核实，宣武区师大附中周边整治范围发现4处有价值的院落，前门西河沿244号、226号、224号、222号原有建筑格局完整、保护状态较好，建议作为有价值建筑予以保留。

然而，师大附中“城中村”的整治项目中，拆迁仍然在进行，4户院落都受到不同程度的毁坏。在双方胶着的情况下，最终，4个院落的住户以院落为应受保护的文物建筑为由，对宣武区建委颁发的《房屋拆迁许可证》提起行政诉讼，要求给予撤销。2007年9月11日上午，此案在宣武区法院行政庭开庭。原告诉讼代理人律师指出，被告在将这4个院落划入拆迁范围时未考虑该院落为文物建筑及保护范围内建筑，应受国家法律保护，而且被告在对拆迁项目进行审批前，未按《中华人民共和国文物保护法》等法规的规定征求文物部门意见，因此，被告核发《房屋拆迁许可证》的行为属于超越法定职权、违反法定程序做出行政许可的违法情形，根据《行政许可法》应予撤销。2008年2月28日，宣武区法院判宣武区建委核发的京建宣拆许字〔2006〕第59号《房屋拆迁许可证》中涉及宣武区前门西河沿街222号、226号、224号、244号院的拆迁许可内容无效。

事情并未到此结束。之后，宣武区建委和宣武区市政管委上诉至北京市第一中级人民法院，要求撤销宣武区法院判决。2008年6月3日，北京市第一中级人民法院行政庭驳回宣武区建委和宣武区市政管委上诉，维持一审原判。这桩历时近一年的“民告官”案才算尘埃落定。

维权的成本

此案作为文保第一案，同时也是文保公益诉讼的典型案例。

然而，即使在当时，这胜利仍然被不少媒体形容为“只是一次惨胜”，本应给于保护的这4处院落，已经被或多或少的拆毁。最出名的222号院，除了林家的院子，被拆毁大半，几乎成了一片瓦砾。224号院也是如此，附近居民说：从2006年拆迁后，224号院中就一直堆放了如小山高的拆迁垃圾，几乎不能住人。加上因为地处拆迁片，房子也没有供暖（煤改电），原来的住户只能搬出去租房住。

而今年10月20日晚，拥有终审判决胜诉的224号院还是被拆了。一地瓦砾似乎也在说明文化遗产维权之难。实际上，3年来，文保公益诉讼案例仍然屈指可数。提起公益诉讼，很多直接利害人或者文保志愿者都表示“赢不了”“太难了”。一位志愿者解释道：“维权的成本太高，个中原因相当复杂。”

关键是执法不力

针对这一问题，人大法学院教授王云霞表示：之所以维权难，是有人或者部门有法不依、执法不力。她说：“终审判决具备法律效力，是不能够随便改动的。法院判决如果没能得到有效执行，当事人完全可以起诉相关部门行政不作为。”

王云霞认为，目前，通过公益诉讼保护文化遗产存在4个方面的问题：一是对相关法律的宣传不够，民众不了解；二是文物主管部门的力量太弱，他们需要帮助；三是文物主管部门同时也需要压力和被监督；四是媒体应该加大对于文化遗产法律和文化遗产保护方面的宣传。

曾经担任过西河沿222号院代理律师朱寿全在接受媒体采访时曾表示：目前，在文物保护的相关法律中，关于国家行政机关违法滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成国家保护的珍贵文物损毁或者流失的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或追究刑事责任的规定过于笼统，不具有操作性。法律没有明确一旦文物被破坏后，责任人将承担多大的法律责任。“目前没有文物被拆除后，如何追究相关单位或者个人法律责任的相关法条，尤其是没有如触犯刑法后那样的法律后果，这样，对破坏文物的处罚的威慑力不够，对文物的保护力度自然就不理想。”

公益诉讼是指由法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。朱寿全认为：“很多公益诉讼都涉及到文物保护或者是环境保护方面，但这里面有一个民告官的难题。”因为根据现行民事诉讼法规定，起诉条件必须是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”。该规定曾使很多公益诉讼案被拒于法院门外。

10月24日，十一届全国人大常委会第二十三次会议审议的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》中，赋予有关机关和社会团体提起公益诉讼的资格。由于近年来全社会对于环保意识的增强，一些地方先后出台文件，规定社会组织可以提起环境公益诉讼。10月19日，云南铬渣案立案。司法界、公益界人士认为，这是草根NGO第一次获得环境公益诉讼的原告资格，具有“里程碑式”意义。但遗憾的是，文化遗产保护的公益组织在国内相对较少，志愿者们主要还是单打独斗。文保公益诉讼何时能打破困局，并不乐观。

听说北京市文物监察执法队已经受理了曾一智的举报，西河沿胡同的胡大妈摇头说：“有啥用啊！房都拆没了。”