电网主辅分离还需根除新辅业滋生的土壤

根据2002年的《电力系统体例更始方案》，“厂网分开、主辅分离、输配分隔、竞价上网”是电力行业改革的四大使命。《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发[2002]5号）指出了辅助性业务部门的改革方向，即“与电网企业脱钩、进行公司化改造，进入市场”。而近日下发的《电网企业主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》（国资发改革[2011]41号）进一步明晰了电网主辅分离的具体方案。继厂网分开实现之后，历经长达8年之多的改革停滞期，电网主辅分离再度重启，电力行业改革的第二步即将面临巨大突破。

电网主辅分离有利于市场结构的优化，根据电力行业不同环节的特性尽可能地引入市场竞争力量。电网公司的主要职责是经营管理电网，保证供电安全；负责电力交易与调度，协调区域生产；参与投资、建设和经营输变电和电网工程。由于电网具有成本投入规模巨大、边际使用成本微小、产品关乎经济稳定与社会福利等特征，这使电网环节具有自然的垄断属性。相比而言，勘测设计、施工修造等辅助性企业部门并不具备公共属性，市场竞争能够使其更好地服务于电网主业。因此，将辅业从电网公司中分离有利于竞争机制的有效发挥，使电力系统更好地参与国内外市场竞争。

其次，电网主辅分离有利于厘清电网运营成本，为政府监管提供决策依据。电力作为二次能源，虽然属于基础性、半公共商品，但是也具有普通商品的共同属性。电价充分反映市场供求，有利于引导生产要素在不同产业的合理流动，促进国家转变经济发展方式战略的实施。而主辅分离能够厘清电网运营成本，有利于政府对电价的监管和对经济的调控。具体而言，主辅分离后，电网公司内部关联交易减少，工程造价和运营成本会相应降低，从而有利于电网公司制定相对独立的输配电价，从而使电力系统形成多买多卖的市场格局。

此外，电网主辅分离有利于国有资本的合理流动和生产要素的优化配置，提高价格机制主导市场供求的能力。主辅分离后，电网公司能够集中资源经营电网主业，提高电网运营效率；而电网辅业单位能够“变辅为主”，降低对电网公司的过度依赖。电建企业的组建与重组能够进一步调整电源结构，使火电建设、水电建设和其他新能源建设任务相互统筹，降低发电系统建设的无序性。而且，电建企业的重组会促使区域市场的融合和地方保护主义的降低，打破原有设计、施工、修造企业分属各网省公司的分业经营局面，使其能够跨区域构建综合性工程，增强抗风险能力。因此，电网主辅分离能够为电网公司、电建企业参与国内外竞争力开辟更为广阔的空间。

然而，本次电网企业主辅分离改革方案所能起到的效果存在诸多不确定性。

第一，方案执行力的不确定性。根据“电改5号文”对主辅业的界定，电网辅业包括勘测设计、火（水）电施工、电网建设、运检维护、机械设备等。设备制造业属于电网公司的辅业范畴，而本次改革方案对此却并未提及。综合来看，本次剥离的辅业多处于垄断竞争市场，行业集中度不高，经济效益较低；而且多为电网企业附属单位，与电网公司缺乏直接的财务管理和资产关联。因此，在电网公司与政府的博弈过程中，这些辅业易于从主业分离出去。而对于送变电企业和装备制造业，其与电网公司关联较为紧密，有利于电网公司在输电线路建设、电器装备制造领域的扩张和经营收益的提高。2009年国家电网收购电气设备行业龙头制造业（平高和许继）可看作电网公司这一目标的实施。因此，可以说，本次主辅分离的改革方案并未撼动电网垄断的原有格局，因此送变电企业和装备制造业的剥离是体例改革的未来方向。

还有，根据国资委重组方案要求，“电网企业主辅分离后，不得再从事已分离的电力勘测设计、火电施工、水电施工及修造业务，或再投资、控股从事上述已分离业务的企业。”但是，电网企业具体执行中缺乏相应约束机制。例如，电网公司在各地电力局设有设计部门，在辅业分离后，其可能将继任发挥辅业部门的功能，进而会促使新的辅业板块的产生。

第二，市场结构的不确定性。本次改革方案将国家电网、南方电网的辅业资产分离和四家电力设计施工央企（中国电力工程顾问集团、中国水电工程顾问集团、中国水利水电建设集团、中国葛洲坝集团）重组统筹考虑。重组后，中国电力建设集团有限公司（筹）资产总额为1587．4亿元，中国能源建设集团有限公司（筹）资产总额为1111．6亿元。两大电建巨头将在行业中占据主导型地位，通过参与大型火电、水电、核电、风电、太阳能发电、生物质能发电、水利、交通等大型基础设施的投资开发，使相关生产要素投入更为集中。这一过程可能会带来新的垄断产生。主辅分离的目的是增强辅业部门的行业竞争度，而两家电建巨头的诞生反而可能会削弱这些行业的竞争。因此，重组后，政府需要重点考虑相关行业的市场监管问题，促使电网辅业部门的充分竞争。

第三，重组效果的不确定性。电网主辅分离重组后，产业链相对完整、专业领域各有侧重、区域布局基本合理是本次改革的期望目标。然而，辅业单位历史遗留问题的存在将使新公司内部的部门融合、业务融合存在诸多困难，这也会对本次电网主辅分离所能起到的效果增添了不确定性。

电网主辅分离是电力系统体例改革的又一攻坚战，但电力行业改革使命的完成任重而道远。这是因为，对电网企业而言，电网主辅分离重组更多的表现为企业拆分合并和企业成本的改变，企业仍缺乏动力进行自身经营效率的改进。因此，政府需要在电价更始、煤电联动、放宽电力市场准入等制度上发力，有效引入市场竞争机制，才能真正解决现有电力系统体例中存在的根本问题。